Законодательный процесс является составной частью правотворческого процесса и представляет собой урегулированный Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ порядок (процедуры) обсуждения, принятия и опубликования федеральных законов. От законодательного процесса следует отличать законотворчество - деятельность представительного (законодательного) органа государственной власти, связанную с выявлением потребности в принятии законов и с принятием законов. Это совокупность предусмотренных законодательством процедур разработки, внесения на рассмотрение, принятия и введения в действие законов.
Законодательный процесс - длящийся во времени процесс, который распадается на ряд этапов, именуемых стадиями законодательного процесса, т.е. относительно обособленных этапов разработки, принятия и опубликования законов, урегулированных нормами конституционного права таким образом, что только завершение процедурных действий одного этапа позволяет перейти к следующему. Стадии законодательного процесса детально регламентированы, роли участников законодательного процесса, сроки, порядок их действий, права и обязанности четко оговорены процессуальными нормами конституционного права. Игнорирование какой-либо из стадий либо пренебрежение процедурными правилами какой-либо из стадий означает нарушение законности в законотворчестве. Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотрены следующие стадии законодательного процесса: 1) подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (стадия законодательной инициативы); 2) обсуждение законопроекта в Государственной
174
Думе с последующим принятием либо отклонением его (полностью или частично); 3) одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона либо отклонение его; 4) подписание закона либо его отклонение (применение вето) Президентом РФ; 5) опубликование закона. Наряду с основными выделяются и дополнительные стадии, к которым относятся; рассмотрение Государственной Думой отклоненного Советом Федерации закона; повторное рассмотрение Советом Федерации и Государственной Думой поправок отклоненного Президентом закона.
Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Правительству, депутатам Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания, законодательным собраниям субъектов Федерации, а также Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по предметам их ведения (ст. 104). Все законопроекты вносятся в Государственную Думу. Проекты так называемых финансовых законов (о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов и др.) могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Право законодательной инициативы согласно Регламенту Государственной Думы реализуется в форме законопроектов и поправок к ним; законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных (в том числе и конституционных) законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы; предложений о поправках и пересмотре федеральной Конституции. Обязательными условиями внесения законопроекта в Государственную Думу являются представление текста законопроекта, обоснование необходимости его принятия, справки о состоянии законодательства в сфере правового регулирования, перечень законов и иных нормативно-правовых актов, требующих отмены, изменения ли§о разработки новых нормативных актов.
Стадии обсуждения законопроекта предшествует его предварительное рассмотрение в ответственном комитете Государственной Думы. К предварительным мероприятиям относятся: правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта Правовым управлением Государственной Думы; проверка представленных субъектом права законодательной инициативы перечней актов федерального законодательства, подлежащих отмене, изменению в связи с принятием данного законопроекта и др.
Обсуждение законопроекта проходит три чтения. В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, целесообразность его
175
принятия и т.п. Государственная Дума может вынести решение о принятии закона в первом же чтении (это характерно для небольших по объему законов). Кроме того, по результатам первого чтения палата может принять решение о вынесении законопроекта на всенародное обсуждение. При втором чтении рассматриваются и обсуждаются все поправки к законопроекту, включенные ответственным за данный законопроект комитетом Государственной Думы в так называемую таблицу поправок. Во втором чтении законопроект принимается за основу. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам. По результатам третьего чтения проводится голосование о принятии закона. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После принятия федерального закона он в течение пяти дней направляется для одобрения в Совет Федерации. Это следующая стадия законодательного процесса. Закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию и закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В этом случае он считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов этой палаты (ст. 105 Конституции РФ). Одобренный федеральный закон в течение 5 дней.направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
Подписание и опубликование закона - заключительная стадия законодательного процесса. Если в течение 14 дней с момента поступления федерального закона Президент РФ отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают этот закон. Здесь возможны два варианта. Во-первых, отклоненный закон рассматривается каждой из палат и принимается большинством голосов. Второй вариант связан с преодолением вето Президента. В том случае, если федеральный закон будет одобрен при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он в течение семи дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию (ст. 107 Конституции РФ). Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и двух
176
третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию (ст. 108 Конституции РФ).
177
