Деятельность экспортных ассоциаций как разновидности картеля - предмет антимонопольного регулирования во многих странах. Однако установленные правовые рамки и подходы антимонопольных органов в отношении картелей и экспортных ассоциаций различны.
295
В настоящее время в большинстве стран мира картели являются основным объектом антимонопольного регулирования - они наиболее часто и наиболее сурово преследуются по антимонопольному законодательству.
Что же представляет собой картель? Теория и практика в различных странах по-разному трактует это понятие, однако в многочисленных определениях картелей их характеризуют общими основными признаками: форма - соглашение (гласный или, как правило, негласный сговор) между самостоятельными предприятиями, цель - получение монопольно высокой прибыли, средство - устранение или ослабление конкуренции на рынке. Предприятия могут объединяться в различные ассоциации для оптимизации своих расходов и, следовательно, максимизации прибыли, но именно факт или намерение ограничения конкуренции отличает картель от ассоциации.
В течение нынешнего столетия явление картелизации претерпело существенные изменения. Если в конце 20-х - начале 30-х годов в промышленно развитых странах были картелированы почти все основные отрасли производства, то уже с середины 50-х годов картельная практика стала рассматриваться правительствами многих стран как нежелательный элемент, противодействующий эффективному развитию экономики. Во избежание негативных последствий в большинстве западных стран были приняты антикартельные законодательства, ставящие определенные ограничения на пути сохранения старых и организации новых картелей. В Римском договоре об образовании ЕЭС этим вопросам посвящена ст. 85, обеспечивающая антикартельный характер соглашений, заключаемых предприятиями стран-членов.
К экспортным картелям в большинстве развитых стран практикуются особые подходы, которые предопределяются специфическими задачами, стоящими перед ними. Основная цель создания и деятельности экспортных объединений, состоящая в расширении экспорта и повышении его эффективности, делает объективно необходимой достаточно жесткую координацию предпринимательской деятельности участников объединения, в том числе в области ценовой и сбытовой политики (что обычно запрещается антимонопольным законодательством для компаний, работающих на внутреннем рынке). В частности, устранение ценовой конкуренции среди экспортеров и установление цен на согласованном уровне, равно как и договоренность участников ассоциации о временном ограничении экспорта, может служить подчас единственным средством избежания антидемпинговых процедур в отношении экспортируемых товаров в странах-импортерах. В этих условиях необходим гибкий подход к антимонопольному регулированию как деятельности экспортных объединений, так и в целом соглашений (согласованных действий) независимых
296
экспортеров. Указанные факторы, а также задачи внешнеэкономической политики государств по развитию экспорта определяют тот факт, что к экспортным ассоциациям в большинстве стран предъявляются более "мягкие" антимонопольные требования, чем к внутренним картелям.
Хотя конкурентное право развитых стран запрещает внутренние картели, вместе с тем образование картелей, функционирующих исключительно на внешних рынках, не только разрешается, но подчас и поощряется. Экспортные картели освобождаются от обязанности следовать общеустановленным нормам конкурентного права даже в тех странах, где это право считается наиболее жестким (например, в Германии и США).
Теория и практика западных стран подразделяют экспортные картели на чистые, действующие исключительно на внешних рынках, и смешанные, чьи соглашения затрагивают деятельность как на внешнем, так и на внутреннем рынке. Экспортные картели делятся также на национальные, членами которых являются только экспортеры данной страны, и международные, объединяющие экспортеров из нескольких стран.
Чистые картели пользуются наибольшими изъятиями из антимонопольного законодательства или целиком изымаются из них. Смешанные картели подчиняются, как правило, тем же требованиям, что и внутренние картели. Однако и для них могут быть ведены специальные исключения, как, например, в Германии или Великобритании, где внутренний эффект рассматривается как второстепенный по сравнению с внешнеторговым.
В Канаде, Франции, Голландии к чистым экспортным картелям не применяются антикартельные нормы, и их нотификация в соответствующих государственных органах не требуется. США, Великобритания, Япония и Германия хотя и выводят "чистые" картели из-под антимонопольных правил, но требуют тем не менее их нотификации. Венгрия делает исключения для экспортных картелей в целях "улучшения конкурентоспособности на внешних рынках". Предоставляет изъятия для экспортных картелей при определенных условиях и Мексика.
Однако, говоря о льготном режиме для экспортных картелей, следует особо подчеркнуть, что изъятия из общих требований антимонопольного законодательства предоставляются лишь при условии ненарушения конкуренции на внутреннем рынке.
Запрет картелей является одним из базисных положений антимонопольного регулирования Канады, нарушение которых карается весьма сурово. Раздел 32(1) антимонопольного закона Канады предусматривает ответственность лиц, вступающих в соглашения для ограничения конкуренции, в виде тюремного заключения сроком на 5 лет, или штрафа в размере 10 млн долл., или того и другого вместе. Тем не менее разд. 32(4) этого закона изымает экспортные картели из сферы действия антимонопольного законодательства,
297
и предусматривает, что суд не должен усматривать нарушений в том случае, если соглашения относятся только к экспорту товаров из Канады. Однако необходимым условием льготного подхода антимонопольных органов Канады к экспортным картелям является обязательство не ограничивать и не снижать объемы экспорта и не ограничивать возможности конкурентов по ведению или расширению экспортных операций.
Законодательство США предоставляет исключения из антимонопольного законодательства для создания и деятельности экспортных ассоциаций, в состав которых входят конкурирующие предприятия, но обязывает их нотифицировать свои соглашения в Федеральной торговой комиссии США для получения специальных сертификатов, разрешающих их деятельность. Кроме того, исключение из антимонопольного законодательства распространяется на случаи, когда деятельность ассоциации ограничивает экспорт какого-либо американского конкурента, или влияет (преднамеренно либо случайно) на цены в США, или иным образом ограничивает торговлю.
Законодательство США предусматривает выдачу экспортным ассоциациям сертификатов, предоставляющих изъятия из антимонопольного законодательства, только в том случае, если их деятельность: 1) не ведет к существенному ослаблению конкуренции или ограничению торговли на территории США и не ограничивает экспортной деятельности других конкурентов; 2) не оказывает повышающего, стабилизирующего или понижающего воздействия на цены аналогичных товаров на территории США; 3) не предоставляет возможности для нечестной конкуренции; 4) не включает операций по продажам для потребления на внутреннем рынке США.
Антимонопольное законодательство Германии также запрещает экспортные картели, если их деятельность приводит к существенному ограничению конкуренции на внутреннем рынке. Соглашения и решения, которые служат защите и развитию немецкого экспорта, изымаются из запрета на картели, если они подпадают под конкурентное регулирование за пределами Германии. Картели могут включать не только немецкие фирмы, но и зарубежные. Это положение может быть применено ко всем чистым экспортным картелям, чьи участники имеют местонахождение в Германии. Чистые экспортные картели должны проходить нотификацию в компетентных антимонопольных органах. Контроль за этими картелями осуществляется главным образом с точки зрения нарушений, и их деятельность не должна наносить вреда приоритетным внешнеторговым интересам Германии.
Экспортные картели могут быть нотифицированы антимонопольными органами после обращения. Разрешение не выдается, если соглашения нарушают международные соглашения, подписанные Германией, или если они существенно ограничивают конкуренцию на внутреннем рынке. Картели не должны нарушать установленных исключений из запрета картелей, а также принципов, установленных в международных договорах, подписанных Германией. На практике роль таких картелей незначительна.
В Великобритании соглашения, ограничивающие и затрагивающие исключительно экспорт товаров и услуг, исключены из сферы применения антимонопольного законодательства. Эти соглашения не должны нотифицироваться в антимонопольных органах в отличие от экспортных картелей английских производителей, импортных картелей неанглийских покупателей, соглашений по ограничению экспорта английских производителей и добровольных соглашений по расширению импорта неанглийскими покупателями.
Во Франции антимонопольное законодательство запрещает ограничение и нарушение конкуренции на рынке в результате согласованных действий предприятий. В том числе не разрешаются соглашения и альянсы, ограничивающие производство и пр. Что касается чистых экспортных картелей, то они изымаются из-под запретов, в то время как смешанные экспортные картели подпадают под их действие. Более того, если установлено,
298
что "чистый" экспортный картель оказывает негативный антиконкурентный эффект на территории Франции, он также будет подпадать под установленные запреты. Это и произошло с крупнейшими французскими производителями телефонного кабеля, участвовавшими в международном картеле и распределявшими заказы от иностранных клиентов. Их соглашения были признаны подпадающими под запрет, поскольку доля внутреннего рынка зависела от осуществляемого экспорта и таким образом экспортные соглашения неизбежно влияли на конкуренцию на внутреннем рынке.
Антимонопольное законодательство Голландии предусматривает систему обязательной нотификации и регистрации смешанных экспортных картелей. С другой стороны, как национальные, так и международные чистые картели изымаются из процедуры нотификации.
Антимонопольное законодательство ЕС не распространяется на экспортные картели. Соответствующая "антикартельная" ст. 85 п. 1 Римского договора применяется лишь в тех случаях, если согласованные действия компаний негативно влияют на межстрановую торговлю стран-членов и имеют своей целью ограничение или нарушение конкуренции на общем рынке. Ясно, что чистые экспортные картели под эти условия не подпадают.
И торговое, и антимонопольное регулирование в зарубежных странах, формально направленное на защиту нормальных условий конкуренции на внутреннем рынке, часто на деле используется для защиты интересов отечественной промышленности, даже если эти интересы расходятся с интересами потребителей. Вывод для экспортеров может быть лишь один: как при индивидуальном, так и при ассоциированном экспорте необходимо досконально знать торговое и антимонопольное право страны-импортера. Несоблюдение действующих законов может обернуться значительными штрафами и убытками.
Вопросы регулирования деятельности экспортных ассоциаций весьма актуальны и для России. В настоящее время в Российской Федерации функционирует ряд объединений экспортеров, созданных в форме ассоциаций или союзов практически во всех экспортноориентированных отраслях промышленности. В их число входят Союз нефтеэкспортеров, Союз лесоэкспортеров, Союз экспортеров металлопродукции и др. Указанным объединениям, на которые приходится значительная доля в российском экспорте, отводится важное место в осуществлении государственной экономической политики, и прежде всего в повышении эффективности экспортных операций.
В настоящее время вопросы создания и деятельности экспортных объединений регулируются главным образом Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 121 "Объединения юридических лиц (ассоциации и союзы)"), Законом Российской Федерации "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (ст. 29 "Объединения, содействующие развитию внутриторговой деятельности"). Антимонопольный контроль за созданием и деятельностью объединений экспортеров основывается на ст. 17 Закона о конкуренции (в части, касающейся создания, слияния и присоединений
299
объединений коммерческих организаций) и ст. 6 (в части, касающейся регламентации деятельности объединений коммерческих организаций). Таким образом, на экспортные объединения формально распространяются те же антимонопольные требования, что и на внутренние союза и ассоциации.
Действующее антимонопольное законодательство России предусматривает, что лица или органы, принимающие решение о создании ассоциации или союза, обязаны получить предварительное согласие в антимонопольном органе. При нарушении указанного требования государственная регистрация может быть признана в судебном порядке недействительной.
Такой порядок призван обеспечить нормальное развитие конкуренции уже на стадии образования объединения, чтобы цели и задачи, указанные в его учредительных документах, явно свидетельствовали о том, что образуется ассоциация, а не картель. А насколько эти цели будут соблюдаться в действительности, смогут показать лишь конкретные расследования.
Положения, касающиеся деятельности экспортных ассоциаций, содержатся и в Законе Российской Федерации "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности". Статья 29 его предусматривает, что российские юридические лица - участники внешнеторговой деятельности могут на добровольной основе объединяться в ассоциации и другие союзы по отраслевому, территориальному и иным принципам. Такие объединения создаются для обеспечения защиты и представления общих интересов членов объединений, повышения эффективности и упорядочения экспорта и импорта, избежания недобросовестной конкуренции, развития и укрепления внешнеторговых связей с иностранными лицами и их объединениями.
Не допускается использование объединений для монополизации и раздела внутреннего рынка, ограничения условий конкуренции для не входящих в них участников внешнеторговой деятельности, дискриминации в любой форме российских и иностранных лиц в зависимости от участия в объединениях, а также для ограничения деловой практики на внешнем рынке.
В современных условиях, характеризующихся обострением международной конкурентной борьбы, проблема антимонопольного регулирования экспортных ассоциаций приобретает особую остроту. Для ограничения импорта конкурирующей продукции промышленное лобби стран-импортеров оказывает мощное давление на правительства своих стран. При этом могут использоваться инструменты как торговой, так и антимонопольной политики. Поставщики из стран СНГ, составляющие серьезную конкуренцию западным странам по широкому ассортименту продукции, в полной мере испытывают на себе это давление. Угроза, а во
300
многих случаях и реальность, антидемпинговых процедур хорошо знакома нашим поставщикам металлопродукции, химикалиев, удобрений.
Поскольку страны СНГ (за исключением Киргизии) не являются пока членами ВТО, они не имеют возможности оспорить в соответствующих органах ВТО антидемпинговые решения, принятые в отношении своих поставщиков. В этих условиях экспортеры стран СНГ стараются всячески предотвратить саму возможность возбуждения антидемпинговых процедур, заключая между собой соглашения, образуя экспортные ассоциации или экспортные компании для поддержания экспортных цен на определенном, достаточно высоком уровне. Однако деятельность экспортных ассоциаций может подпасть под антимонопольное законодательство стран-импортеров и повлечь за собой крупные штрафы. Из этой ситуации возможны два выхода: перенос договоренности о деятельности экспортных ассоциаций на межгосударственный уровень (пример - соглашение между Российской Федерацией и Европейским объединением угля и стали (ЕОУС) о торговле изделиями из стали, проработка подобных соглашений с правительствами США, Индонезии, Канады) либо объединение экспортеров какой-либо продукции в единую компанию (пример - Международная калийная компания, в которую вошли основные российские экспортеры калийных удобрений), что делает невозможным применение к ним страной-импортером картельных правил.
По мере развития международных правил конкуренции антимонопольное регулирование экспортных ассоциаций будет подвергаться изменениям. Скорее всего они будут запрещены, как и внутренние картели. Подобные предложения уже содержатся в рекомендациях ОЭСР, ЮНКТАД, независимых экспертов. Но должно пройти еще немало времени, прежде чем интересы эффективного развития международной торговли станут более важными, чем поддержка национальных экспортеров.
301
