Либерализация условий международной торговли, происходящая в течение ряда десятилетий в рамках ГАТТ/ВТО, способствует взаимовыгодному международному разделению труда, экономическому росту и повышению уровня жизни населения. Этот процесс был начат в 1946 г., когда 23 страны, первоначальные участницы ГАТТ (Генерального соглашения по тарифам и торговле), начали переговоры о снижении таможенных тарифов. Уже к тому времени было признано, что нарушения конкуренции в международной торговле посредством протекционистских мер, получивших широкое распространение с начала 30-х годов нынешнего столетия, пагубны для международной торговли и экономического развития в целом. Результатом первого раунда переговоров в рамках ГАТТ стали 45 тыс. тарифных уступок, затронувших около одной пятой мировой торговли (10 млрд долл.).
Снижение тарифов и смягчение нетарифных мер регулирования, дальнейшая либерализация условий международной торговли продолжались на протяжении последующих раундов многосторонних торговых переговоров. В ходе Токийского раунда (1973 - 1979 гг.) впервые были достигнуты многосторонние договоренности в отношении нетарифных мер регулирования. Был подписан ряд соглашений: о субсидиях и компенсационных мерах, о технических барьерах на пути торговли, о процедурах лицензирования импорта, о таможенной оценке и др. По итогам раунда были снижены тарифы на тысячи наименований промышленных и сельскохозяйственных товаров. В результате средневзвешенный тариф на готовую продукцию на девяти крупнейших мировых рынках снизился с 7 до 4,7% (и по сравнению с 40% на момент создания ГАТТ в 1947 г.).
Вместе с тем международная торговая система испытывала достаточное напряжение в связи с экономическими кризисами, и правительства промышленно развитых стран не готовы были идти на дальнейшие преобразования, базирующиеся на принципах конкуренции. В международной торговле практиковались двусторонние договоренности о разделе рынков, применялись так называемые "добровольные ограничения экспорта", в результате которых конкурентоспособные страны были вынуждены ограничивать
276
свой экспорт в основном на европейские и североамериканские рынки. Все эти факторы, искажающие конкуренцию и негативно влияющие на экономику, обусловили принятие новых радикальных мер на многостороннем уровне, направленных на дальнейшее внедрение принципов эффективной конкуренции в международную торговую систему.
Уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров (1986 - 1994 гг.), завершившийся созданием Всемирной торговой организации (ВТО), имел своим результатом беспрецедентное снижение таможенных тарифов (76 млрд долл. в год) и увеличение объемов международной торговли на 25%.
Современная международная торговая система имеет гораздо более открытый характер по сравнению с "доуругвайским" периодом, устраняя многие из искусственных торговых барьеров, активно применявшихся ранее во внешней торговле. Это, однако, не означает, что ВТО представляет собой организацию, полностью базирующуюся на принципах открытой конкуренции. ВТО допускает тарифные и нетарифные методы регулирования, в том числе антидемпинговые и компенсационные меры, но порядок их применения жестко регламентирован и не имеет своей целью ограничение конкуренции. Тем не менее использование тарифных и нетарифных методов регулирования импорта практически всегда имеет своим следствием ограничение конкуренции в стране-импортере, ущемление прав потребителей вследствие сужения товарного ассортимента и роста цен.
Нарушая нормальную конкуренцию, регулирующие органы по тем или иным соображениям часто поддерживают относительно неэффективные отечественные производства. Так, в США производство велосипедов, часов, грубой шерсти, фарфоровых изделий, текстиля и ряда других товаров, относящихся к "слабым" отраслям, защищались в разные периоды времени методами торговой политики. Вместе с тем с точки зрения эффективной экономики следовало бы всячески поддерживать не "слабые производства", а те отрасли, где страна имеет сравнительные преимущества. "Допустите, что какая-либо отрасль обладала раньше сравнительным преимуществом, но затем утратила его. Причины здесь могут быть самые различные: в других отраслях могли быть введены большие технические усовершенствования; используемые этой отраслью местные факторы производства могли стать более дорогостоящими в результате того, что ценность их увеличилась в какой-либо другой отрасли; факторы, используемые в данной отрасли, могли относительно подешеветь за границей и т.д. В таком случае эта отрасль должна быть поставлена под угрозу. Она должна быть уничтожена в ходе конкуренции с более производительными отраслями" [1, с. 291].
277
Теория сравнительных преимуществ исходит из того, что страны добиваются процветания, концентрируя свои усилия на той продукции, которую они могут лучше всего производить в условиях нормальной конкуренции. В свою очередь либеральная торговая политика, обеспечивая беспрепятственные потоки товаров и услуг, умножает блага, вытекающие из предложения наилучших товаров по наиболее выгодным ценам. До тех пор пока торговая система функционирует без искусственных барьеров, компании, конкурируя друг с другом, могут упорядочение приспосабливаться к меняющимся условиям рынка, находя свои ниши в мировом производстве. В случае же применения протекционистских мер снижается конкурентоспособность выпускаемой продукции, что в конце концов приводит к закрытию неэффективных предприятий и ликвидации рабочих мест.
Современная внешнеэкономическая политика государств не базируется, конечно, исключительно на теории сравнительных преимуществ, а складывается под воздействием конкретно-исторических условий развития. Иногда защита внутреннего рынка от иностранной конкуренции бывает вполне оправдана (например, в странах с переходной экономикой, где национальная промышленность не может конкурировать на равных с крупными зарубежными компаниями). В некоторых же случаях правительства пытаются защитить те или иные отрасли национальной промышленности под воздействием мощных лоббистских группировок. Следует отметить, что и в современных условиях, когда в рамках ВТО официально проводится курс на снижение тарифных и нетарифных барьеров, многие страны всячески стараются предохранить национальную промышленность, особенно "чувствительные отрасли", от иностранной конкуренции. В частности, антидемпинговые меры, призванные защищать внутренний рынок от недобросовестной иностранной конкуренции, зачастую используются национальными правительствами как средство ограждения внутреннего рынка от иностранной конкуренции. Особенно часто это практикуется в отношении стран с переходной экономикой, которые, не являясь пока членами ВТО, лишены возможности доказать в международном органе факт надуманности демпинга при решении торговых споров.
В своей известной работе "Экономика" П. Самуэльсон [1] писал, что можно привести бесконечное множество примеров с ошибочными аргументами в пользу протекционизма. Например, аргумент о том, что таможенные пошлины приводят к повышению заработной платы. На самом деле, таможенные пошлины вызывают, как правило, такой рост стоимости жизни в стране-импортере, что реальная заработная плата даже сокращается. Распространенной ошибкой является также рассмотрение таможенного тарифа как устойчивого источника дополнительного бюджетного дохода. В результате значительного повышения ставок импортного тарифа
278
поступления в бюджет могут не только не возрасти, но и уменьшиться ввиду сокращения импорта.
Часто встречающимся доводом в пользу введения импортных тарифов является "ответная реакция" на подобные меры, принимаемые другими странами. Однако желание затруднить иностранным поставщикам доступ на отечественный рынок в ответ на протекционистские меры других государств на деле оборачивается лишь ущербом для отечественной экономики. По этому поводу П. Самуэльсон писал: "В действительности, однако, таможенный тариф весьма похож на увеличение транспортных расходов. Если бы другие страны были настолько глупы, что позволили своим дорогам разрушиться, то стоило ли бы из-за этого в США рыть ямы на дорогах? Конечно, нет. Точно также, если другие страны наносят и США и себе самим ущерб, вводя таможенные тарифы, то из этого вовсе не следует, что американцы должны усугублять нанесенный ущерб, устанавливая со своей стороны тоже тарифы".
Тарифные и нетарифные методы ограничения импорта часто применяются под давлением отечественных лоббистских групп и, оказывая положительный эффект на состояние дел в отдельной отрасли, в то же время негативно воздействуют на экономику в целом.
Важно отметить, что в соглашениях ВТО, а также в законодательстве ЕС имеются ссылки на необходимость учитывать состояние конкурентной среды на внутреннем рынке при введении тарифных и нетарифных мер регулирования. Однако на практике защитные меры часто используются национальными правительствами как скрытая форма поддержки отечественных предприятий в борьбе с иностранными конкурентами. Так, в ряде зарубежных и отечественных исследований признается, что в настоящее время антидемпинговые пошлины часто используются как мощное орудие протекционизма.
Экономические доводы в пользу более свободной торговли обычно более убедительны, в то время как доводы в пользу протекционизма испытывают на себе политическое или "отраслевое" давление. Это объясняется тем, что выгодами свободной торговли могут воспользоваться все, а плоды протекционизма достаются лишь определенным группам. Здесь также следует иметь в виду, что крупным производителям гораздо легче объединиться и добиться принятия необходимых решений, чем разрозненным потребителям, чьи интересы ущемляются вследствие введения защитных мер.
Говоря о том, что открытая торговля и конкуренция в большей степени отвечают интересам эффективной экономики, следует одновременно иметь в виду, что в некоторых случаях применение тарифных и нетарифных мер защиты внутреннего рынка бывает объективно необходимым.
279
Это относится, например, к случаям поддержки развития новых отраслей и диверсификации отечественного производства. При этом следует исходить из той посылки, что страна в будущем могла бы обладать сравнительным преимуществом в какой-либо отрасли, если бы только она помогла ей "встать на ноги". Сталкиваясь с иностранной конкуренцией, новые отрасли не в состоянии выдержать этой неравной борьбы с точки зрения положения компаний на рынке, их финансового и инфраструктурного потенциала. Однако ожидается, что после определенного "периода роста" продукция новых отраслей сможет успешно конкурировать на международных рынках и не будет нуждаться в государственной поддержке. Таким образом, применение тарифных методов регулирования в данном случае может быть вполне обоснованным. Вопрос заключается лишь в том, чтобы защищать действительно перспективные новые отрасли. В противном случае введенные тарифы могут означать лишь дополнительные потери для потребителей.
Сказанное можно суммировать следующим образом. Любые налагаемы на импорт ограничительные меры являются по сути антиконкурентными, выступая разновидностью торгового протекционизма.
Повышение таможенного тарифа почти всегда выгодно производителям товаров, конкурирующих с импортом, даже если совокупное благосостояние нации снижается. В результате введения (повышения) таможенных тарифов и квот в первую очередь страдают потребители. Защитные меры, ограничивая импорт, ухудшают потребительские возможности (приводя к увеличению не только импортных цен, но и отечественных, а также к сокращению ассортимента). Потери, которые при этом несут отечественные потребители, не перекрываются выгодой производителей даже в сумме с увеличением поступлений в бюджет от импортных платежей. Таким образом, ограничения импорта приводят к совокупным чистым национальным потерям.
Приведенные рассуждения о тарифных мерах защиты могут быть в полной мере отнесены и к нетарифным мерам регулирования, в первую очередь к импортным квотам. Квоты имеют те же отрицательные последствия для экономики, что и тарифы, и часто ограничивают торговлю в еще большей мере. Импортная квота обходится нации дороже, чем эквивалентный тариф, если она становится причиной монополизации внутреннего рынка. Квота дает возможность доминирующей отечественной компании при неэластичном спросе получить монопольную прибыль в результате установления высоких цен. Таким образом, провоцируя монопольную ситуацию на внутреннем рынке, квота приводит к установлению еще более высокой цены, к снижению выпуска продукции и имеет следствием больший национальный ущерб, нежели от тарифа.
280
Применение импортных квот было ранее довольно распространенным явлением, в значительной мере тормозящим развитие международной торговли. Именно поэтому одним из основополагающих принципов ГАТТ стал общий запрет количественных ограничений, тем не менее они продолжают применяться в торговле текстилем, сталью и некоторыми другими товарами. Основным исключением является их применение для избавления от сложностей с платежным балансом, а также для обеспечения временной защиты национальной промышленности от импорта (в четко оговоренных обстоятельствах).
Несмотря на общий запрет количественных ограничений в рамках ВТО, западные страны тем не менее продолжают использовать нетарифные барьеры в скрытой форме (как уже отмечалось, в форме не всегда обоснованных антидемпинговых мер или чрезмерных требований к сертификации продукции), а также в открытой форме - в торговле со странами СНГ, предусматривая в межправительственных соглашениях определенные лимиты поставок российской продукции (например, в Соглашении между Россией и ЕОУС о торговле некоторыми изделиями из стали).
По ряду оценок, разного рода нетарифные ограничения затрагивали на рубеже 90-х годов около 20% импорта промышленно развитых стран и почти 30% импорта развивающихся стран. В большинстве развитых стран активно применяются меры поддержки и защиты аграрного сектора. Поэтому современную международную торговую систему правильнее будет охарактеризовать как сочетающую в себе принципы свободной конкуренции с элементами и проявлениями протекционизма.
Значительное влияние различных мер защиты на состояние конкуренции на внутреннем рынке предопределяет необходимость априорного анализа ожидаемых последствий их для конкуренции. В этой связи в международных кругах обсуждается вопрос о более полном учете аспектов конкуренции при введении ограничений импорта. Однако мировой опыт свидетельствует о том, что антимонопольные органы пока редко получают возможность влиять на принимаемые решения о введении подобных мер. К настоящему времени известны лишь несколько случаев вмешательства антимонопольных органов в процесс принятия решений защитных мерах: в Канаде, ЕС и США.
Поскольку защитные меры являются в настоящее время общепринятым инструментом торговой политики, самое лучшее, что могут сделать антимонопольные органы,- это выстроить систему гарантий конкуренции внутри действующего торгового законодательства, чтобы участвовать в принимаемых решениях по вопросу защитных мер. В России такая задача была реализована путем введения по настоянию антимонопольных органов так называемой "антимонопольной оговорки" во внешнеэкономическое
281
законодательство. Учет влияния защитных мер на конкуренцию обеспечивается также посредством членства и участия министра Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства в Комиссии Правительства Российской Федерации по тарифной политике и защитным мерам во внешней торговле.
МАП России на постоянной основе участвует в рассмотрении предложений о введении мер ограничения импорта. Главная задача антимонопольных органов в этом процессе - обеспечить оптимальные формы защиты внутреннего рынка, чтобы вводимые меры не приводили к значительному ухудшению общей ситуации на внутреннем рынке вследствие ограничения конкуренции по импорту. Для этого при подготовке позиции антимонопольных органов рассматриваются и учитываются следующие показатели.
Степень проникновения импорта (СПИ). Данный показатель характеризует степень интеграции национальной экономики в мировую экономическую систему, косвенно отражая степень открытости рынка для иностранной конкуренции. Степень интеграции отрасли определяется сравнением соответствующего отраслевого показателя СПИ со средним по всей отечественной промышленности. Очевидно, что на рынках с низкой степенью проникновения импорта защитные меры заметно повышают опасность монополизации рынка отечественными компаниями и приводят к негативным последствиям для внутреннего рынка. Для предотвращения возможного возникновения дополнительных барьеров для входа на замкнутые рынки предусмотрено, что, если общий объем импорта соответствующего товара составляет менее 25% общего объема реализации подобного или непосредственно конкурирующего товара на внутреннем рынке Российской Федерации, введению указанных мер Должно предшествовать заключение МАП России об их последствиях для конкуренции на внутреннем рынке.
Анализ существующих барьеров входа импортной продукции на рынок. На данном этапе анализируются уже существующие ограничения ввоза на таможенную территорию России для таких же, аналогичных или непосредственно конкурирующих товаров зарубежных производителей и выявляются причины, по которым действующие ограничительные меры оказываются недостаточными. При этом объект анализа - уровень ставок действующего импортного таможенного тарифа, а также другие виды ограничений внешней торговли (в том числе и введенные ранее антидемпинговые и компенсационные пошлины, импортные квоты, лицензии и другие административные и экономические барьеры). Если проведенный анализ свидетельствует об отсутствии или недостаточности указанных мер защиты, очевидна правомерность постановки вопроса об их введении,
282
усилении или замене на более действенные исходя из оценки последствий применения предлагаемых к введению защитных мер.
Структура товарного рынка. Структуру товарного рынка характеризуют показатели рыночной концентрации: численность поставщиков, действующих на данном товарном рынке, и доли, занимаемые ими на данном товарном рынке.
При высоком уровне концентрации национальной промышленности введение защитных мер может быть нежелательным, поскольку их следствием могут быть дальнейшая монополизация рынка и ограничение конкуренции посредством создания барьеров для импорта. Однако сам по себе высокий уровень концентрации не является еще достаточным основанием для вывода о применении защитных мер. Необходимо дополнительно рассмотреть положение отечественных производителей, а также основных импортеров на рынке.
Доминирующее, близкое к доминирующему или монопольное положение заявителя (предприятия или объединения предприятий, требующих введения защитных мер) является сдерживающим фактором при принятии решения о целесообразности введения защитных мер, поскольку очевидно, что результатом этого будет создание или усиление доминирующего положения соответствующего предприятия на рынке и ограничение конкуренции.
При определении положения заявителя на рынке предполагается использование данных Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35% (порядок формирования которого утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 1996 г. № 154). Для объективной оценки структуры рынка необходимо также рассмотреть долю основных импортеров в общем объеме импорта соответствующих товаров и определить, монополизированы ли импортные поставки. Высокая степень монополизации импортных поставок при конкурентной структуре отечественного рынка может быть аргументом в пользу введения защитных мер и наоборот. Однако следует иметь ввиду, что этот фактор имеет значение лишь при высоком показателе проникновения импорта и в таком случае должен рассматриваться в совокупности с общей долей импортных поставок в объеме реализации соответствующей продукции на внутреннем рынке.
Весьма важно, особенно при высокой степени концентрации рынка импортируемых товаров, сравнение положения на рынке отечественного предприятия-заявителя с положением основных иностранных конкурентов, осуществляющих продажу аналогичной продукции на российском рынке. Такой анализ, при наличии соответствующих информационных источников, должен проводиться на базе основных показателей, характеризующих
283
положение хозяйствующих субъектов: объема продаж, прибыли, суммарной стоимости активов, числа занятых, наличия зарубежных филиалов и дочерних компаний и др.
Анализ положения на рынке зарубежных и отечественных конкурентов позволяет сделать дополнительный вывод о характере конкуренции и стратегии поведения иностранных компаний на внутреннем рынке Российской Федерации.
При определении позиции федерального органа исполнительной власти следует также учитывать уровень конкурентоспособности "защищаемой" отечественной продукции. Значительное превышение издержек производства и обращения отечественных товаров над уровнем соответствующих издержек за рубежом и, как следствие, существенное превышение мирового уровня цен сдерживает принятие решения о введении защитных мер. Низкое качество выпускаемых отечественных товаров также свидетельствует против их введения. В целом же, особое внимание должно быть уделено наличию реальных возможностей заявителя повысить конкурентоспособность "защищаемого" товара в предельно сжатые сроки (2 - 3 года).
При принятии решения необходимо также учитывать вид товара, являющегося предметом защиты.
С особой осторожностью следует подходить к возможным попыткам сократить импорт наукоемких, высокотехнологических товаров, используемых в российском производстве и во многом определяющих уровень его конкурентоспособности. С другой стороны, определенной защитой от импортной конкуренции могут пользоваться на начальном этапе производства новые отечественные товары, изготавливаемые по прогрессивным технологиям. В данном случае целесообразность защитных мер определяется неравными конкурентными условиями, в которых находятся иностранные производители и новые отечественные производства.
Рассмотренные результаты комплексного анализа показателей являются основой для формирования позиции федерального органа исполнительной власти по вопросу о введении защитных мер.
Прогнозирование последствий предлагаемых к введению защитных мер. Рассмотренные критерии должны быть дополнены анализом ожидаемых последствий защитных мер. При этом следует исходить из комплексной оценки параметров предлагаемых к введению защитных мер с точки зрения их предполагаемого воздействия на динамику цен, возможности создания дефицита, ухудшения ассортимента предлагаемой потребителю продукции, а также ожидаемого создания или усиления доминирующего положения на рынке хозяйствующего субъекта (группы лиц), выступающего в качестве заявителя по вопросу о введении защитных мер. Такой анализ
284
для внутреннего рынка целесообразно осуществлять посредством моделирования ситуации на рынке в следующей последовательности:
- анализ изменений в объемах предложения рассматриваемого товара на рынке, особенно при введении квот, ограничивающих ввоз, с учетом возможностей отечественной промышленности в сжатые сроки восполнить сокращение поступления импортного товара. Для этого анализируются производственные мощности предприятий, степень их загрузки, показатели занятости, сырьевая обеспеченность, финансовая стабильность и др.;
- сравнение качественных характеристик отечественных и "непосредственно конкурирующих" импортных товаров;
- сравнение возможных объемов поступления товара на рынок, скорректированных с учетом ожидаемых защитных мер, с предполагаемым объемом спроса на него, определяемым на основе анализа динамики фактических показателей спроса за предшествующие (представительные) годы с учетом возможных изменений в уровне платежеспособного спроса. При этом следует проанализировать показатель эластичности спроса в связи с различиями качественных характеристик отечественных и импортных товаров;
- определение вероятности создания или усиления доминирующего положения на рынке заявителя в результате введения защитных мер. При формировании мнения о целесообразности введения защитных мер определение такой вероятности выступает в качестве вспомогательного критерия: если результаты анализа свидетельствуют о возможности создания или усиления доминирующего положения заявителя на рынке в результате введения защитных мер, то это является аргументом в пользу рекомендации не вводить такие меры или установить их в минимальном объеме;
- ожидаемое изменение внутренних цен вследствие введения ограничительных мер для импорта, определяется на базе прогнозируемого баланса спроса и предложения на соответствующие товары, ожидаемых изменений в потребительских предпочтениях, уровне доходов, а также учета положения на рынке;
- определение социально-экономических последствий защитных мер для потребителей и конкретных групп населения с точки зрения возможности приобретения ими соответствующих товаров в необходимом количестве по доступным ценам;
- анализ последствий защитных мер для отдельных регионов. Если инициатором введения защитных мер выступает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации и значительная (свыше 20%) доля импорта соответствующего товара в Российской Федерации приходится на отдельно взятый регион, учитываются социально-экономические последствия, которые могут иметь защитные меры для данного конкретного региона.
285
В целом анализ последствий предлагаемых к введению защитных мер имеет характер комплексной оценки ожидаемого изменения ситуации на рынке в результате введения этих мер с точки зрения ограничения конкуренции, а также оценки их социально-экономических последствий.
Позиция федерального органа исполнительной власти о целесообразности введения защитных мер во внешней торговле должна базироваться в каждом конкретном случае на комплексном анализе всех рассмотренных факторов. Предлагаемые к введению защитные меры должны основываться на детальном анализе состояния и перспектив развития рынка и отечественной промышленности и исходить из реальных сроков завершения осуществляемой в отрасли и на отдельных предприятиях структурной перестройки. Вместе с тем следует обеспечивать максимальную защиту интересов потребителей, которые в целом проигрывают от введения защитных мер в любой форме.
Вид, объем и сроки защитных мер должны отражать оптимальный баланс интересов производителей и потребителей соответствующей продукции.
Задача антимонопольных органов - подготовить такое заключение, которое не только обоснует целесообразность (или нецелесообразность) введения защитных мер во внешней торговле, но и будет содержать конкретные рекомендации Правительству Российской Федерации о формах таких мер, объемах и сроках, на которые они вводятся. Таким образом в постановление Правительства по вопросу введения защитных мер должны включаться положения, предусматривающие:
- временный характер защитных мер на период адаптации отечественной промышленности к иностранной конкуренции;
- проведение отечественной промышленностью в сжатые сроки комплекса мер по повышению конкурентоспособности выпускаемой продукции до уровня, позволяющего противостоять импортной конкуренции без использования дополнительных мер государственной защиты;
- введение системы обязательного государственного контроля за состоянием конкуренции на соответствующих рынках в период действия защитных мер.
Существующие в мировой практике нормы применения защитных мер во внешней торговле (особенно до вступления России ВТО) не должны рассматриваться в качестве догмы: рекомендации о характере и форме защитной меры, объеме и сроке, на который она вводится, должны учитывать все особенности положения, складывающегося на рынке рассматриваемого товара (в том числе обязательства национальных производителей скорейшей адаптации промышленности к условиям иностранной конкуренции), а также исходить из оценки общей экономической и социально-политической ситуации в стране.
286
