Государственное ценовое регулирование субъектов
естественных монополий на транспорте

Транспорт и потребители его услуг взаимодействуют при наличии двух социально-экономических институтов: рынка транспортных услуг (преимущественно свободные экономические взаимоотношения при наличии правил и стандартов) и государственной (административной) власти с правом осуществлять и регулировать тарифную политику. Это две принципиально различные формы управления взаимоотношениями транспорта и клиентуры. Практика развитых стран свидетельствует об неантогонистичном сосуществовании этих двух форм, которые развиваются, дополняя друг друга. Оба института - и рынок, и общественные власти - несовершенны. Поэтому постоянно стоит вопрос о соотношении их как факторов постоянного управления, об их совершенствовании и эффективности функционирования.

Сохранение производства (инфраструктуры) как естественного доминанта с введением государственного регулирования или, как альтернатива, его реорганизация в целях включения антимонопольных и других рыночных рычагов - вопрос принципиальный и решается в каждом конкретном случае на основе авторитетного комплексного анализа.

Сам факт, что железнодорожные перевозки отнесены Законом к естественной монополии, еще не означает, что на все перевозки должно распространяться государственное регулирование. В структуре перевозок железнодорожным транспортом имеются достаточно большие и трудоемкие по исполнению конкурентные сектора. Особые и разнообразные условия конкуренции наблюдаются в зонах деятельности морских портов, которые Законом также отнесены к естественным монополиям. В зоне деятельности морских портов, например на западном побережье, явно имеются несколько видов конкуренции: межгосударственная, межпортовая, внутри-портовая. При этом технологические мощности российских портов используются на 50-70%.

Категорийность условий, выбор оптимальных методов управления и регулирования - сложная и ответственная задача. От качества ее решения зависят многие государственные экономические, оборонные, экологические и другие проблемы, связанные с развитием отечественной транспортной инфраструктуры. Более того, огромная территория с разнообразными национально-историческими и природно-географическими условиями в период перемен требует значительного усиления социальной функции государства. Государство обязано не только сохранить за собой, но и усилить функции обеспечения норм правовых отношений в обществе эффективным экологическим надзором, снабжением энергией,

264

транспортным и коммуникационным обслуживанием, предоставить все необходимые гарантии безопасности населения.

Процесс либерализации цен на транспортном рынке обусловлен эволюцией процессов демонополизации и частичной приватизации этой сферы. Сегодня общий подход к разграничению сфер свободного и регулируемого ценообразования состоит в том, что государственные органы должны контролировать прежде всего тарифы в тех сегментах транспортного рынка, где существует монополия на перевозки массовых грузов, стоимость перевозки значима в конечной цене товаров, а изменение тарифов на перевозку может резко повлиять на масштаб цен в народном хозяйстве.

В условиях рынка постепенное введение свободного тарифообразования целесообразно прежде всего на те перевозки, которые могут выполнять конкурирующие виды транспорта и разные транспортные предприятия. Это может быть сфера взаимодействия железнодорожного и автомобильного транспорта при перевозке мелких партий грузов, контейнеров и скоропортящихся грузов, конкурентная зона железных дорог и гражданской авиации при доставке, например, ранних фруктов и овощей на дальние расстояния.

Концепция транспортной и тарифной политики регулирования разрабатывается в двух направлениях: транспорт и единое экономическое пространство в России, а также транспорт во внешнеэкономических интеграционных процессах.

Как уже отмечалось, транспорт отличается от других отраслей народного хозяйства рядом особенностей экономического, организационного и технического характера. В связи с этим для выбора концепции необходимо увязать общие проблемы ценоообразования с рядом этих специфических особенностей. Прежде всего, транспорт лишь обеспечивает соединение определенных товаров и потребителя, не изменяя их состава и объема. Процесс оказания транспортных услуг совпадает с процессом их потребления. В этом процессе стоимость перевозимого продукта возрастает, тарифы служат денежным выражением этого прироста стоимости. Поэтому, в частности, при формировании тарифов необходимо принимать во внимание специфику собственно транспортной продукции (услуги): зависимость ее качественных и количественных показателей от внешних условий, от форм и методов выполнения перевозок, от фактора взаимозаменяемости и др.

Качество тарифов определяется тем, насколько полно учитываются объективные условия работы транспорта, различия в уровне трудоемкости и фондоемкости отдельных видов перевозок и, что важно, внутренние противозатратные стимулы как для транспорта, так и для пользователей. В результате от качества тарифов зависит решение многих хозяйственных проблем: рациональность размещения производительных сил по территории

265

страны, распределение перевозок между различными видами транспорта, эффективность использования ресурсов и природных богатств, доля транспортных издержек в ценах продукции.

Транспортные тарифы воздействуют на показатели самих транспортных организаций, экономически побуждая или не побуждая их выполнять те или иные виды транспортных услуг, снижать или не снижать затраты на перевозки, способствовать или не способствовать качественному выполнению транспортных услуг.

Транспортные расходы определяются многими факторами. К наиболее значительным общим группам следует отнести факторы, связанные:

• - с размещением производительных сил на территории страны;
• - со структурой экономики;
• - с материально-техническими, организационными, правовыми и прочими условиями работы самого транспорта.

Себестоимость также зависит от многих факторов, а степень их влияния и возможность учета - от уровня управления. Можно, например, выделить четыре группы факторов, которыми определяется уровень и динамика изменения себестоимости и затрат:

• - объективные (природно-климатические, развитие экономики в регионе, уровень цен и др.)
• - зависящие от потребителя (вид груза, размер отправки, расстояние перевозки и др.)
• - зависящие от смежных отраслей (конструкции подвижного состава; вид топлива, надежность и срок службы и др.)
• - зависящие от транспортной отрасли (уровень организации и управления, развития передовых технологий и др.)

Отчетность о показателях затрат и себестоимости дает очень ограниченную информацию, что не должно сдерживать развития качественных методов определения себестоимости, заключающихся прежде всего в выделении наиболее важных структур транспортной деятельности и условий ее выполнения. Этот принцип может быть реализован на базе создания и практического применения технико-экономических норм и нормативов.

Проблема развития и совершенствования тарифов на продукцию транспорта включает многие составляющие теоретического и практического свойства (в том числе классификацию ценообразующих факторов как основы дифференциации тарифов), методы измерения затрат и потребительских свойств транспортной продукции, определение накоплений при формировании регулируемых цен.

Тарифные системы должны быть достаточно гибкими, чтобы отражать динамику сложных процессов, обусловивших движение экономики транспорта, и в то же время обладать определенной стабильностью.

266

В общем виде тарифная система включает следующие блоки:

• схему построения тарифов;
• уровень тарифных ставок по разделам прейскуранта;
• условия (правила) применения тарифов.

Важно подчеркнуть, что при определении обоснованных затрат учитываются затраты на обеспечение качественных параметров работы транспорта. При этом можно предположить, что для повышения скорости продвижения товарных масс, обеспечения необходимых пропускных возможностей, сохранности и комплексной механизации требуются значительные средства.

Действующая статистическая отчетность, как уже отмечалось, не может дать необходимой информации для разработки тарифов. Это существенно затрудняет разработку тарифных прейскурантов, дальнейшую дифференциацию тарифов, оценку соответствия тарифных ставок действительно необходимым затратам.

Для реализации необходимой структуры тарифов и экономического обоснования их необходимо задействовать систему технико-экономических нормативов, которые должны быть достаточно дифференцированы, чтобы обеспечить качественное формирование тарифов. При этом следует обеспечить методическое единство норм и нормативов и отражение в них достижений технических нововведений, передовой организации производства и труда, а также обосновать систему дезагрегации, чтобы сохранить взаимосвязь и взаимообусловленность нормативов между собой.

На практике для создания и применения норм и нормативов в эксплуатационной и планово-экономической деятельности можно рекомендовать достаточно простой и универсальный метод прямого счета, основанный на моделировании эксплуатационных условий. Суть метода заключается в создании двух взаимодействующих частей: системы технико-экономических норм и нормативов и моделей эксплуатационных условий, в которых отражаются основные факторы, определяющие производительность и затраты транспорта (структура парка, виды перевозок, технико-эксплуатационные показатели использования и др.).

Эффективность тарифов обусловлена снижением трудовых и материальных затрат в результате перераспределения грузо- и пассажиропотоков между видами транспорта, а также внутри каждого вида транспорта, снижением затрат на перевозку грузов и пассажиров, реализацией стимулирующей функции тарифов путем обоснованного ужесточения ставок на тех участках, где имеются условия для повышения производительности и экономии ресурсов, повышением качества транспортного обслуживания.

Для регулирования цен на транспортные услуги используются:

• теоретические основы ценообразования на транспорте;

267

• общие методики установления регулируемых тарифов на транспортные услуги;
• методы измерения объективных затрат, на основе которых устанавливаются регулируемые тарифы;
• критерии и методы определения уровня накоплений за счет формирования цен;
• методы учета различий потребительских свойств транспортной продукции;
• политические, социально-экономические, территориальные, рентные и другие факторы, учитываемые в ценообразовании на транспорте.

Обобщая практику формирования тарифов на различных видах транспорта, можно перечислить факторы, на основании которых можно судить об эффективности формирования тарифов:

• равновыгодность работы;
• наличие стимулов для повышения производительности и снижения затрат;
• гибкость по отношению к рыночной конъюнктуре;
• наличие стимулов для повышения качественных параметров транспортных услуг;
• реактивность на изменение спроса и условий конкуренции.

Государственное регулирование тарифов на перевозки грузов монопольными видами транспорта нацелено на реализацию политики, стимулирующей эффективную работу транспортных отраслей и обеспечивающей баланс интересов транспорта и потребителей транспортных услуг. Для этого определяются (устанавливаются) тарифы и сборы или их предельный уровень, в том числе путем изменений и дополнений действующих тарифных руководств, разработки и введения в действие новых базовых тарифов, выбора методов их изменения, установления правил ценового регулирования и контроля тарифов и сборов и правил их применения.

Государственное регулирование должно обеспечивать решение многих задач. Укажем на самые главные. Прежде всего подразумевается комплексный подход к собственно регулированию, когда сбалансированы тарифные и иные формы его, в полной мере учитываются результаты структурного реформирования транспортных отраслей, а финансовая сбалансированность обеспечивается с учетом государственной поддержки в сфере государственного регулирования. Кроме того, необходимо:

• сохранить единое экономическое пространство и укрепить целостность государства, стабилизировать экономику;
• обеспечить устойчивое финансовое положение и развитие предприятий транспорта, обеспечить интересы потребителей транспортных услуг;

268

• учесть специфику транспортных отраслей как важного элемента жизнеобеспечения общества, в том числе капиталоемкость, пространственные характеристики, высокую стоимость и длительные сроки сооружения объектов, единство экономических и социальных целей и др.;
• учесть уровень естественного монополизма и сфер, где конкуренция невозможна или неэффективна, реализовать программы разукрупнения ряда предприятий и завершения приватизации;
• ориентироваться на максимально возможное согласование коммерческих интересов предприятий с интересами клиентов и общества в целом;
• адресно дотировать конечного потребителя при государственной поддержке потребителей транспортной продукции (пассажиров и грузовладельцев);
• сохранить прямую (бюджетные средства разного уровня) и косвенную (налоговые и другие льготы) государственную поддержку;
• обеспечить приоритет местных бюджетов при поддержке городского и пригородного пассажирского транспорта;
• постепенно перейти от дотаций на содержание транспортных предприятий и объектов к оплате госзаказа на предоставляемые ими услуги, в том числе через целевые фонды (фонд водных путей, фонд автодорог и др.), формируемые из платежей пользователей и бюджетных средств (платежи пользователей в фонд могут производиться по пониженным тарифам и ставкам, а оплата из фондов заказа на транспортные услуги - по ставкам, полностью возмещающим затраты предприятий транспорта);
• дифференцировать тарифы, чтобы повысить эффективность предприятий, учитывая потребительский спрос и общественные интересы.

При принятии решений об изменении в уровне тарифов и сборов комплексно учитываются две основные группы ценообразующих факторов - общеэкономических и отраслевых.

В группе общеэкономических факторов принимаются во внимание:

• изменения в налоговой и амортизационной политике, в том числе размеров обязательных отчислений и платежей в бюджет;
• изменение общей конъюнктуры финансового рынка;
• обеспечение более благоприятных условий конкурентоспособности российского экспорта на мировом рынке;
• изменения нормативных правовых актов, регулирующих затраты на услуги транспорта, оплату труда и цены на оказываемые транспортом услуги;
• общий уровень инфляции и задачи по сокращению перекрестного субсидирования.

В группе отраслевых факторов учитываются:

• изменения в объемах и структуре перевозок и других услуг транспорта;

269

• резервы снижения собственных затрат транспорта;
• изменения в номенклатуре расходов и распределении затрат по видам работ и услуг;
• результаты структурного реформирования в транспортных отраслях, в управлении и формах собственности.

В табл. 4 показано, как регулируются тарифы для различных видов транспортных услуг.

Таблица 4. Регулирование тарифов по видам транспорта

Вид транспорта	Характер регулирования
Железнодорожный	Базовые схема и уровень тарифов и их дифференциация определены Прейскурантом № 10-01. Решение о внесении изменений в прейскурант принимается непосредственно Правительством или соответствующими организациями
Морской: перевозки каботажные и внешнеторговые услуги портов	Тарифы определяются условиями рынка морских перевозок Тарифы на погрузочно-разгрузочные работы и сборы регулируются государственными органами
Речной: перевозки услуги портов	Тарифы не регулируются Тарифы определяются по прейскуранту № 14-01 либо рассчитываются самостоятельно
Автомобильный	Тарифы определяются по прейскуранту № 13-01 либо рассчитываются самостоятельно
Авиационный: перевозки услуги аэропортов	Тарифы рассчитываются самостоятельно перевозчиками Тарифы и сборы регулируются государственными органами по установленному перечню работ и услуг

Для формирования и проведения четкой тарифной политики необходимо решить достаточно широкий круг практических задач:

• обобщить проблемы ценообразования на транспорте и определить главные направления развития ценообразования на современном этапе;
• конкретизировать теоретические модели тарифов с учетом отечественной практики и зарубежного опыта формирования и регулирования тарифов; разработать методы социально-экономической оценки тарифов и мер их совершенствования;
• установить взаимосвязи уровней и динамики изменения основных экономических категорий, определяющих систему построения и уровень тарифов (производительность, себестоимость, прибыль, рентабельность); создать методики формирования тарифов, определения эффективных систем тарифов;

270

• выделить организационные особенности, определить тенденции изменения технико-эксплуатационных экономических показателей работы и направления повышения эффективности функционирования отрасли.

Эффективная тарифная политика стимулирует и улучшает работу транспортных организаций, экономически побуждая оказывать те или иные виды транспортных услуг, снижать затраты на перевозки, способствовать качественному выполнению транспортных услуг.

Проблема совершенствования тарифов на перевозку грузов затрагивает большой круг вопросов, касающихся как концептуальной основы ценообразования, так и внутренней структуры, уровней и направлений дифференциации, согласования тарифов на различные виды перевозок, координации с тарифами других видов транспорта и др.

Эффект от деятельности транспорта и снижения тарифов реализуется в других сферах и отраслях народного хозяйства. Снижение транспортных тарифов приводит к интенсификации производства, наращиванию потенциала и территориального единства страны, а затем к росту числа перевозок и увеличению доходности транспорта.

Морские порты всех бассейнов рассматриваются как стратегические объекты, обеспечивающие включение России в международное разделение труда. За счет эффективного государственного управления деятельностью морских портовых комплексов их пропускная способность может быть повышена в 2 - 3 раза, снижены затраты, повышена привлекательность российских портов.

От работы морского транспорта и портов во многом зависят масштабы и эффективность международного обмена материальными потоками, эффективность внешней торговли, размеры финансовых и технологических ресурсов для структурной реорганизации промышленного и сельскохозяйственного производства России.

Однако организационная схема управления морским транспортом в России, в том числе и портовой индустрии, неудовлетворительна. По существу отсутствует государственная структура, специализирующаяся на вопросах политики морского транспорта, являющаяся гарантом России перед иностранными участниками, концентрирующая и проводящая государственную политику в области морских перевозок отечественным флотом в российских портах. В процессе приватизации упущены вопросы государственного участия в области стратегии развития портовой деятельности и управления ею. Функции созданных морских администраций в портах России узкие и распространяются, как правило, на ограниченную часть портового пространства, не позволяя решать главные вопросы управления и развития портовых комплексов в целом.

271

"Неуправляемая конкуренция" внутри портовых комплексов в конце концов, может, и приведет к рационализации структуры их деятельности и специализации. Однако такой процесс потребует больших общественных, материальных и финансовых затрат, хотя с помощью эффективного государственного управления эта проблема могла бы быть решена в значительно меньшие сроки и меньшими ресурсами.

Проблема регулирования деятельности аэропортов актуальна и достаточно своеобразна. Своеобразие заключается в том, что оба блока гражданской авиации - авиакомпании и аэропорты - имеют принципиально разные методы ценового регулирования. Аэропорты являются субъектами естественной монополии и подлежат государственному регулированию. В то же время стоимость услуг аэропортов (без авиационного топлива) составляет всего около 20% общих затрат на перевозку пассажиров и грузов. В связи с этим даже самые решительные меры по снижению тарифов и ставок на услуги аэропортов не приводят к соответствующему уменьшению стоимости авиабилетов, а эффект от снижения затрат остается в авиакомпании. Чтобы уменьшение тарифов на аэропортовые услуги заметно отразилось на стоимости билетов и увеличении пассажирооборота, они должны быть снижены в 1,5 - 2 раза. Таких резервов у российских аэропортов нет. Повысить их доходность реально только за счет развития услуг неавиационной деятельности, которая в зарубежных аэропортах нередко покрывает до 50 - 70% затрат. В России такой источник доходов аэропортов, как неавиационная деятельность, не играет заметной роли.

Самостоятельной проблемой является снижение стоимости авиатоплива. Стоимость керосина в России примерно на треть выше, чем в Европе. Плюс затраты на заправку воздушных судов. Комплексное разрешение вопроса с ценой на топливо и топливообеспечение даст резерв на снижение тарифа.

Следует ускорить передачу социальной сферы в ведение муниципалитетов, учитывая при этом, конечно, особенности размещения и функционирования аэропортов.

Необходимо повысить заинтересованность всех хозяйствующих субъектов в эффективности собственной деятельности на территории аэропортов. Для этого следует создать дифференцированную систему тарифов и сборов, что, в свою очередь, требует соответствующей дифференциации и качественного распределения затрат и учета результатов работы.

Оплата услуг за пользование аэропортами должна производиться всеми пользователями на равноправной основе вне зависимости от "ранга" пользователя. Распространенные в настоящее время "исключения" для правительственных структур и Министерства обороны должны быть сведены на нет.

272

Сформулируем некоторые выводы, которые представляются наиболее актуальными в настоящее время.

Основная экономическая проблема транспорта России, в том числе и предназначенного для международных перевозок, заключается в высоких собственных затратах на эксплуатацию, которые дополняются налоговой политикой, не учитывающей принципиальную специфику транспорта как инфраструктурного блока, работающего на всю экономику. Наиболее остры проблемы повышения эффективности, снижения затрат и тарифов для железнодорожного транспорта.

В качестве главных направлений государственного регулирования можно назвать следующие:

• - использование рациональных методов воздействия на транспортные предприятия, чтобы реализовать принцип противозатратности в уже действующих рыночных тарифах на услуги автомобильного транспорта, аэропортов, речных и морских портов и др.;
• - усовершенствование системы тарифов на перевозки и услуги по видам транспорта, в том числе грузового, направленных на создание экономических предпосылок для увеличения производства, повышения конкуренции, обеспечения эффективного экспорта и укрепления экономики регионов страны;
• - реализация противозатратного принципа за счет усиления контроля за динамикой издержек, особенно, направляемых на оплату труда и инвестиции.

В сферу государственного регулирования тарифов должен быть включен порядок регламентирования образования и контроля инвестиционных и ремонтных фондов. Учитывая монопольное положение железнодорожного транспорта, целесообразно сохранить государственное регулирование тарифов на грузовые железнодорожные перевозки, в том числе экспортных грузов.

Несмотря на политику сдерживания роста тарифов, абсолютный уровень их очень высок. В результате железнодорожный транспорт зачастую оказывается неконкурентоспособным там, где по общим экономическим показателям он должен иметь преимущества, а высокий удельный вес транспортной составляющей в конечной цене экспортируемых грузов вызывает неэффективность экспорта. Для решения этой задачи на территории России необходимо устранить двойную тарифную политику, когда на одни и те же перевозки или услуги транспорта применяются разные цены и тарифы.

Учитывая макроэкономическое и социальное значение железнодорожного транспорта, необходимо усилить государственную поддержку железнодорожного транспорта за счет федерального бюджета и изменить

273

структуру инвестиционных источников, включив капиталы иностранных инвесторов и населения. Отрасль такого "уровня востребованности" всегда рентабельна для общества.

Требуется комплексный государственный подход к регулированию деятельности железнодорожного транспорта, чтобы существенно снизить тариф в ближайшее время. Для этого необходимо выполнить ряд главных мер:

• отделить от железнодорожного транспорта так называемую "вторичную инфраструктуру", которая непосредственно не связана с перевозками, и заставить ее работать на рынок;
• территориально дифференцировать тарифы, перевести железнодорожный транспорт на коммерческие условия эксплуатации;
• резко сократить масштабы перекрестного субсидирования внутри железнодорожного транспорта.

Для начала следует выделить пассажирские перевозки в самостоятельную подотрасль, исключить перераспределение финансов между грузовыми и пассажирскими перевозками, создать условия, когда убытки от пригородных пассажирских перевозок покрываются за счет региональных бюджетов, а экономика регионов непосредственно участвует в развитии и повышении качества транспортного обслуживания населения.

Учитывая большой удельный вес доли постоянных затрат в тарифе, необходимо дифференцировать железнодорожные тарифы и по массовости (объемам перевозимых грузов), и по размеру отправляемых партий (для массовых грузов тариф должен быть снижен на 30 - 50%, а для маршрутных направлений - более чем в 2 - 3 раза).

Необходимо существенно повысить качественные показатели работы железнодорожного транспорта (обеспечить сохранность и доступность грузов, сократить сроки их перевозки). Тарифная система в значительно большей степени должна работать на качество.

Следует постепенно вводить свободные тарифы на перевозки в тех частях транспортного рынка, где железнодородный транспорт конкурирует с другими видами транспорта. Увлечение льготными тарифами в условиях единого прейскуранта и централизованной системы управления железнодорожным транспортом недопустимо. Такая политика приводит к искаженному учету транспортной составляющей в конечной цене продукции и, соответственно, к экономически необоснованному размещению производительных сил, сдерживает структурную перестройку экономики, установление рациональных транспортных связей, переориентацию на оказание более качественных услуг и освоение новых рынков. Эту проблему следует решать не за счет установления льготных тарифов, а за счет избирательной финансовой поддержки самих производств.

274