Главное назначение транспорта - возможно более полное и экономичное удовлетворение всех общественно необходимых потребностей, обусловленных первичными задачами экономического и социального развития государства. Транспортным отраслям как важнейшей части производственной и общественной инфраструктуры принадлежит особое место в ходе создания и развития рыночной экономики.
Мировой опыт утверждает необходимость приоритетного и ускоренного развития производственной инфраструктуры. Чрезвычайно актуальна разработка концепции и программы перехода транспортных отраслей на рыночные условия хозяйствования, включающих важнейшие направления развития: структуру управления, формы собственности, техническую политику, развитие конкурентных основ взаимодействия между видами транспорта и внутри каждого из них, тарифную политику, сферу и методы государственного регулирования.
В настоящее время в России отсутствует единый Федеральный закон о транспорте, в котором были бы зафиксированы правовые и организационные основы управления транспортом в целом, на федеральном и региональном уровне. Это необходимо, поскольку основные назначение и функции транспортной системы включают обеспечение национальной и экономической безопасности страны.
Комитет по внутреннему транспорту ЕЭК ООН в свое время так определил транспортную политику: "...создание и использование транспортной системы, обеспечивающей правильное распределение перевозок между
260
различными видами транспорта, эффективной как с социальной, так и с экономической точек зрения и охватывающей все виды транспорта, которая направлена на их интеграцию и содействует экономическому развитию и повышению уровня общего благосостояния". Далее указывалось, что каждый вид транспорта "должен использоваться в соответствии с принципом взаимозаменяемости с учетом затрат и выгод, а также таких аспектов, как расходы энергетических ресурсов, землепользование, охрана окружающей среды, безопасность, содействие региональному развитию, социальные вопросы и международное сотрудничество". Из этого четко видны главные цели и задачи, к решению которых должна стремиться система управления транспортом.
В России за годы проведения экономических реформ и перехода экономики к рыночным отношениям система управления транспортом постепенно реформируется, хотя ее нельзя считать окончательно созданной. Главные структурные и имущественные реформы, произошедшие в форсированном режиме, обусловили коренное изменение функции и структур органов управления. Часть из них внешне сохранилась, а в других происходят и будут происходить значительные перемены, поскольку идет поиск эффективной и экономной системы управления транспортом России.
Кратко охарактеризуем особенности действующих органов управления и направления происходящих изменений.
Управлением транспортом России занимаются две ветви государственной власти: законодательная и исполнительная. Основу регулирования на транспорте составляют следующие Федеральные законы: "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", "Транспортный устав железных дорог Российской Федерации", "О естественных монополиях", "Кодекс торгового мореплавания", "Воздушный кодекс".
В структуре федеральных органов исполнительной власти кроме Правительства Российской Федерации управление транспортом входит в компетенцию ряда федеральных министерств и федеральных служб.
Министерство транспорта Российской Федерации осуществляет руководство в области морского, речного, автомобильного и промышленного транспорта России.
Министерство путей сообщения Российской Федерации непосредственно руководит всей системой федерального железнодорожного транспорта. Железнодорожный транспорт по сравнению с другими транспортными отраслями России имеет существенные особенности, которые определяют и специфику системы управления, в частности, на всем протяжении магистральных железнодорожных линий он действует как единый производственно-хозяйственный комплекс. Министерство путей сообщения
261
определяет политику развития железнодорожного транспорта, аккумулирует и распределяет значительную часть доходов между железными дорогами, составляет планы формирования грузо- и пассажиропотоков на основе централизованного диспетчерского управления, планирует инвестиционную деятельность.
Железные дороги и их отделения представляют собой органы управления в установленных для них регионах и выполняют функции организаторов и исполнителей транспортных услуг. Структура управления на уровне дорог в основе аналогична структуре министерства и далее дублируется на уровне отделений. Железные дороги и их отделения - по сути филиалы единого государственного предприятия.
Особенностью Министерства путей сообщения является то, что в нем сосредоточены и государственные функции, и хозяйственные, т.е. оно решает задачу обеспечения рентабельного функционирования за счет коммерческой деятельности. Такое объединение функций нелогично для рыночной экономики и постоянно входит в противоречие с государственными и отраслевыми задачами. В принятой Правительством программе структурного реформирования железнодорожного транспорта намечены меры и сроки разрешения этого противоречия.
Федеральная служба воздушного транспорта России формирует и реализует государственную политику в гражданской авиации, создает необходимые организационные и экономические условия для эффективного функционирования авиакомпаний и аэропортов, обеспечивает разработку и совершенствование нормативно-правовой базы, форм и методов государственного управления и регулирования деятельности гражданской авиации на внутрироссийских и международных маршрутах, организует и проводит обязательную сертификацию и лицензирование деятельности в гражданской авиации. Относительная самостоятельность авиакомпаний и аэропортов обусловливает необходимость координации их деятельности на "добровольной" основе. Для этого в гражданской авиации сформированы соответствующие ассоциации, которые объединяют как отечественных, так и зарубежных перевозчиков и аэропортовые комплексы.
Поскольку для транспорта, как и для других сфер производства и распределения, различают конкурентный рынок и рынок, где конкуренция явно ограничена или отсутствует совсем, то для рыночной экономики требуется объективное адекватное разделение принципов управления и регулирования. Чтобы качественно подойти к системе управления транспортом, потребовалось создать Федеральный орган по регулированию естественных монополий на транспорте (в настоящее время - МАП России).
Среди основных задач федерального органа следует выделить:
262
- - государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий на транспорте по вопросам ценообразования и взаимоотношений с потребителями, подлежащими обязательному обслуживанию, а также с иными потребителями транспортных услуг;
- - либерализацию государственного регулирования цен (тарифов) в условиях развития конкуренции на транспорте;
- - создание условий для развития конкуренции на рынке транспортных услуг, обеспечение равного доступа потребителей к инфраструктуре транспорта;
- - регламентацию деятельности субъектов естественных монополий на транспорте в пределах компетенции, обеспечение возможности ознакомления с ценами (тарифами) и правилами их определения.
В соответствии с этими задачами федеральный орган разрабатывает нормативную базу, осуществляет ценовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий на транспорте посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня, использует иные методы регулирования деятельности этих субъектов, предусмотренные законодательством Российской Федерацией; контролирует применение установленных цен (тарифов), перекрестное субсидирование между категориями и группами потребителей, инвестиционную деятельностью и соблюдение договоров.
Федеральный орган формирует и ведет реестр субъектов, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль. Кроме того, на федеральный орган возложен еще ряд функций, которые определены специальным Положением.
Руководитель федерального органа назначается и освобождается Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации. Решения принимаются Правлением, численность и персональный состав которого устанавливаются Правительством. Члены Правления - высококвалифицированные специалисты, имеющие опыт работы в соответствующей области, назначаются не менее чем на 4 года.
Система управления транспортом России постепенно реорганизуется, все в большей степени приближаясь к условиям, предопределяемым переходом всех отраслей экономики на рыночные принципы функционирования. Можно выделить ряд главных и относительно стабильных принципов, которые реализуются в зарубежных странах с мощной и развитой транспортной инфраструктурой (США, Германия, Англия, Франция и др.). В большинстве из них существует единый официальный документ, в котором излагается государственная транспортная политика на долгосрочную перспективу.
263
