Программа демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998 - 1999 гг. утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 1997 г. № 1613 на основе концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), одобренной Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации". Основной ее целью является снижение издержек и, соответственно, стабилизация тарифов на жилищно-коммунальные услуги при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг. Это достигается созданием условий для формирования конкурентной среды и антимонопольным регулированием в сфере ЖКХ. Программа наряду с другими нормативными правовыми документами служит основой для подготовки региональных и местных программ демонополизаций и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг. Для реализации поставленных задач программой предусматриваются:

• реформирование органов управления жилищно-коммунальным хозяйством на местном уровне;
• принятие мер по созданию множества субъектов хозяйствования различных форм собственности в сфере заказа (управления) и предоставления жилищно-коммунальных услуг;
• завершение перехода к договорным отношениям между заказчиком и поставщиком жилищно-коммунальных услуг;
• организация управления и обслуживания муниципальной собственности и выполнения муниципальных заказов на конкурсной основе;
• организация информационного обеспечения мероприятий, осуществляемых в соответствии с настоящей программой, в том числе через средства массовой информации.

Свидетельством объективной необходимости проведения демонополизации жилищно-коммунальной отрасли стало положение, когда реальная стоимость жилищно-коммунальных услуг в России существенно превышает стоимость этих услуг в странах с аналогичным

205

климатом. Анализ показывает, что причины сложившейся ситуации кроются как в принимавшихся технологических решениях, так и в организации структуры управления отраслью.

Неразвитость или отсутствие конкуренции в большинстве секторов ЖКХ, отсутствие эффективного антимонопольного регулирования деятельности естественных локальных монополий, преобладание мер административного воздействия над экономическими формируют затратную природу функционирования отрасли. Отсутствие конкуренции и антимонопольного контроля приводит не только к завышенной стоимости, но и к низкому качеству предоставляемых услуг. Ситуация в ЖКХ требует резкого повышения эффективности использования финансовых ресурсов, что возможно только путем развития рыночных конкурентных отношений, элементами которых являются конкурс на получение права выполнения работ, договор, определяющий условия их выполнения, общедоступный механизм контроля за выполнением работ. Обеспечение прозрачной структуры затрат субъектов естественных локальных монополий позволит создать ситуацию, когда условия предоставления услуги определяет в первую очередь потребитель услуги, а не поставщик.

Актуальность демонополизации отрасли в настоящее время обусловлена также необходимостью изменения структуры финансирования отрасли, которое предусматривает поэтапный переход от бюджетного дотирования хозяйствующих субъектов, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги, к оплате услуг потребителями при условии адресной социальной защиты малодоходных слоев населения.

Важность создания механизмов демонополизации отрасли связана также с изменением отношений собственности, что привело к появлению в жилищной сфере предприятий различных форм собственности, которые выступают в качестве как застройщиков, так и собственников жилья. Появление новых групп собственников обусловлено потребностями в иных формах и методах организации инвестиций в развитие объектов ЖКХ в условиях ограниченности бюджетных возможностей. При этом наряду с взаимоотношениями муниципального заказчика, подрядчика и предприятия ЖКХ формируются сложные многосторонние взаимоотношения, участниками которых являются:

• инвестиционные, строительные и эксплуатационные организации различных форм собственности, выполняющие все или часть функций, связанных с заказом и/или предоставлением жилищно-коммунальных услуг;
• собственники жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры, представляющие их органы и управляющие компании;
• потребители услуг - владельцы и наниматели (арендаторы) жилых помещений, товарищества собственников жилья, другие организации.

Решение указанной проблемы требует изменения компетенции и обязанностей органов управления в обеспечении государственного регулирования и контроля развития и текущей деятельности ЖКХ, а также формирования структур, представляющих интересы всех собственников (а не только муниципальной собственности) и защищающих права потребителей услуг.

Специфика демонополизации жилищного хозяйства заключается в том, что фактическое отсутствие конкурентной среды вызвано в большинстве случаев субъективными причинами, в первую очередь сложившейся в дорыночный период затратной хозяйственной структурой содержания жилищного фонда и искаженной системой ценообразования в сфере предоставления жилищных и коммунальных услуг.

Создание конкурентной среды в жилищной подотрасли зависит от эффективного разделения функций между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственника), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями. Собственниками государственного жилищного фонда являются, как правило, специализированные подразделения или структуры органов

206

государственной власти (комитеты по управлению государственным имуществом, департаменты ЖКХ и т.п.), а также предприятия различной формы собственности, которым жилищный фонд передан в хозяйственное ведение или оперативное управление (ведомственный жилищный фонд).

Собственниками муниципального жилищного фонда являются, как правило, специализированные структуры или подразделения органов местного самоуправления (комитеты по управлению муниципальным имуществом, управления ЖКХ). Частные собственники могут быть представлены юридическими и физическими лицами, владеющими жилищным фондом, товариществами собственников жилья или другими организациями, объединяющими непосредственно собственников жилых и нежилых помещений в жилых зданиях (кондоминиумах).

Основными обязанностями собственника жилищного фонда на рынке жилищно-коммунальных услуг являются:

• соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов инженерной инфраструктуры;
• обеспечение соответствующего уровня финансирования для содержания принадлежащей ему недвижимости;
• разработка и заключение договоров найма или аренды жилых и нежилых помещений в принадлежащем ему жилищном фонде.

Создание конкурентной среды в жилищной подотрасли зависит от становления хозяйственных структур, специализирующихся на предоставлении услуг по управлению недвижимостью и выступающих заказчиками жилищно-коммунальных услуг,- управляющих компаний, взаимоотношения которых с собственниками жилищного фонда должны регламентироваться договором на управление муниципальным или иным жилищным фондом.

Основными обязанностями управляющей компании являются:

• поддержание в надлежащем состоянии принятой от собственника в управление недвижимости в соответствии с требованиями государственных стандартов качества предоставления жилищно-коммунальных услуг;
• выбор наилучшего подрядчика по предоставлению жилищных и коммунальных услуг на вверенном ему в управление жилищном фонде;
• заключение договоров с выбранными подрядчиками на предоставление жилищных и коммунальных услуг заданного количества, качества и стоимости;
• обеспечение системы контроля за предоставлением этих услуг и оплаты их по факту предоставления.

При формировании или выборе организации, которая будет обеспечивать управление недвижимостью в жилищной сфере, собственник должен руководствоваться двумя соображениями:

• управляющая компания должна быть в максимальной степени ориентирована на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилья в части предоставления им жилищно-коммунальных услуг;
• управляющая компания и ее персонал должен быть заинтересованы, в том числе и финансово, в качестве своего труда.

Такая ориентация может быть достигнута путем выбора соответствующих организационно-правовых и финансовых механизмов.

Функции управляющей компании могут выполняться субъектом любой организационно-правовой формы.

В процессе разделения обязанностей по управлению недвижимостью и предоставлению жилищно-коммунальных услуг в муниципальном жилищном фонде во многих городах России создаются муниципальные управляющие компании в форме муниципальных унитарных предприятий или муниципальных учреждений, которые по одной из своих

207

основных функций - выступать заказчиками на предоставление жилищно-коммунальных услуг - получили название "служба заказчика".

Товарищества собственников жилья также выходят на рынок услуг по управлению жилищным фондом и могут выбирать компанию, которая будет управлять их недвижимостью, на конкурсной основе.

Управление недвижимостью, в том числе и жилищным фондом,- потенциально высококонкурентная сфера деятельности. Привлекательность этого сектора экономики, в том числе и для частного капитала, будет повышаться при становлении в нем реальных рыночных договорных взаимоотношений.

На первом этапе при только формирующихся экономических взаимоотношениях в сфере обслуживания муниципального жилья возможной организационной формой управляющей компании является муниципальное унитарное предприятие. Для обеспечения эффективности своей деятельности это предприятие должно быть заинтересовано:

• в расширении объема муниципального жилищного фонда, переданного ему в управление;
• в получении заказов на управление другими объектами муниципальной недвижимости (школами, детскими садами);
• в заключении с товариществами собственников жилья договоров на управление кондоминиумами;
• в минимизации задолженности населения по оплате жилищно-коммунальных услуг;
• в выборе самого эффективного подрядчика для предоставления услуг;
• в эффективном контроле за деятельностью подрядных организаций.

Для решения каждой из этих задач необходимы соответствующие механизмы экономического стимулирования. В частности, важно, чтобы уровень оплаты труда руководителей таких муниципальных унитарных предприятий зависел не от численности работников предприятия, а от объема недвижимости, находящейся в управлении. В стоимость жилищно-коммунальных услуг целесообразно включить отдельной позицией затраты на управление жилищным фондом.

В достаточно крупных муниципальных образованиях целесообразно формировать несколько управляющих компаний, закладывая фундамент для развития конкуренции в этой сфере деятельности. В последующем возможно проведение конкурсов на управление муниципальным жилищным фондом с привлечением организаций различных форм собственности. При этом Госстрою России необходимо проработать механизм оценки профессиональных возможностей управляющих компаний и их специалистов, предлагающих свои услуги на рынке управления жилищным фондом через систему лицензирования и сертификации.

Принципиальным моментом в подходе к организации деятельности управляющей компании является понимание ее как субъекта рыночных отношений. Ее эффективная работа возможна только при четком распределении прав и обязательств между всеми задействованными в процессе управления хозяйством и финансирования сторонами. Заключаемые управляющей компанией договоры на выполнение подрядных работ должны исходить из реальных условий финансирования жилищно-коммунальной сферы на местах. Договор на текущее обслуживание жилищного фонда может предусматривать изменение условий финансирования и определять в этом случае конкретный перечень работ, подлежащих выполнению.

При формировании договорных отношений с теплоснабжающими предприятиями целесообразно заключать тройственное соглашение, где продавцом будет выступать теплоснабжающая организация, а покупателем - управляющая компания и администрация муниципального образования. В этом случае управляющая компания несет ответственность перед теплоснабжающей организацией в пределах платежей населения, а администрация муниципального образования - в пределах сумм бюджетного

208

дотирования услуги по отоплению. Договоры на оказание услуг по водоснабжению, водоотведению и теплоснабжению должны регламентироваться органами местного самоуправления.

Конкурсный отбор подрядчиков для текущего обслуживания жилья и капитального ремонта обеспечивает повышение эффективности использования финансовых ресурсов, при этом муниципальные предприятия по обслуживанию жилья как самостоятельные хозяйственные субъекты не должны быть жестко закреплены за какой-либо определенной территорией. Главные условия успешного проведения конкурсов:

• квалифицированный подбор группы домов, выставляемых на конкурс;
• объективное определение стартовой цены выставляемых на конкурс работ;
• проведение активной информационной кампании;
• полностью формализованная процедура подведения итогов, строгие и четкие критерии отбора подрядчиков, чем должна заниматься создаваемая на местах постоянно действующая комиссия.

Для начала конкурсного отбора по обслуживанию жилищного фонда благоприятно время приемки ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность. В этом случае проведение конкурсного отбора подрядных организаций позволяет не вкладывать бюджетные средства в создание дополнительных мощностей для обслуживания муниципального жилья и в то же время дает возможность муниципальным жилищным предприятиям адаптироваться к процессу формирования конкурентных отношений в жилищной сфере. Договорная цена на выполнение подрядных работ, определенная на конкурсной основе, должна служить ориентиром стоимости услуг по содержанию жилищного фонда, который пока обслуживается без конкурсного отбора подрядчика.

При демонополизации жилищной сферы целесообразно предусмотреть возможность проведения конкурсов на выполнение специализированных работ (обслуживание лифтового и антенного хозяйства, вывоз мусора и др.).

Развитие конкурентных принципов обслуживания жилья создает хорошие предпосылки для приватизации муниципальных предприятий по обслуживанию жилищного фонда, причем чем сильнее будет конкуренция в сфере обслуживания жилья, тем меньше ограничений должно быть в приватизации муниципальных предприятий. По решению органов местного самоуправления муниципальные предприятия, управляющие жилищным фондом, также могут приватизироваться.

Демонополизация должна касаться и сферы сбора жилищно-коммунальных платежей населения, обеспечив населению максимальную доступность осуществления платежей при минимальной стоимости этой услуги. Для этого необходимо лишить монополии Сбербанк России и организовать конкурсный отбор организации по сбору коммунальных платежей населения при фиксированной стоимости этой услуги не в процентах, а в рублевом исчислении. Открытость такого вида деятельности сделает более удобной для населения оплату жилищно-коммунальных услуг, что в конечном итоге повысит уровень сбора платежей.

Расчетно-кассовые центры должны специализироваться в оперативном ежемесячном расчете платежей населения в зависимости от реального потребления жилищно-коммунальных услуг, что предполагает наличие специализированной информационно-вычислительной базы. Поэтому в городах, где существуют несколько муниципальных управляющих компаний, расчеты по платежам населения целесообразно передавать на условиях подрядного договора специализированным расчетно-кассовым центрам, которые, как правило, имеют организационно-правовую форму муниципальных унитарных предприятий. В муниципальных образованиях, где муниципальным жилищным фондом управляет одна муниципальная компания, расчетно-кассовый центр может создаваться как структурное подразделение этой компании.

209

Реформы собственности в жилищном хозяйстве должны образовать два уровня конкуренции:

• в сфере управления недвижимостью для получения заказа от собственника на управление жилищным фондом;
• в сфере подрядных организаций для получения заказа на обслуживание жилья.

Импульсом для такого развития конкуренции должно служить объединение собственников жилья, в первую очередь, в товарищества в соответствии с Федеральным законом "О товариществах собственников жилья". Создание подобных организаций в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего земельный участок и расположенное на нем жилое здание,- на сегодняшний день один из наиболее приемлемых способов демонополизации жилищной отрасли и защиты прав собственников жилья. Товарищества позволяют собственникам влиять на форму управления общедолевой недвижимостью, на привлечение того или иного подрядчика и, следовательно, на стоимость и качество предоставляемых услуг, а также создают условия для привлечения дополнительных источников финансирования на содержание, ремонт и реконструкцию жилищного фонда.

Деятельности органов управления ЖКХ, граждан и организаций по созданию товариществ собственников жилья должна активизироваться путем:

• гарантированного выделения бюджетных средств субъектов Российской Федерации или муниципальных образований на цели государственной регистрации комплексов недвижимого имущества в жилищной сфере кондоминиумов;
• принятия соответствующих решений органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления о передаче товариществам собственников жилья установленных государственных дотаций на эксплуатацию, текущий и капитальный ремонты жилищного фонда, на отдельные виды коммунальных услуг, о выделении компенсаций за предоставление льгот отдельным категориям граждан, а также жилищных субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг семьям с низкими доходами.

Для успешной организации и развития товариществ собственников жилья важны активная информационная кампания по разъяснению возможностей, которые получают собственники жилья, объединенные в товарищества, организация обучения руководителей товариществ основам управления недвижимостью, а также упрощение процедуры регистрации товариществ и передачи им недвижимости в управление.

Развитие конкуренции в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг тесно связано с привлечением к этому виду деятельности на конкурсной основе как можно большего количества субъектов предпринимательства, и прежде всего малых предприятий. В получении заказов на предоставление различных жилищно-коммунальных услуг наиболее заинтересованы малые ремонтно-строительные предприятия, связанные с ремонтом жилищного фонда и инженерного оборудования. Для привлечения этих предприятий к новому виду деятельности им необходима разумная помощь для выхода на рынок жилищно-коммунальных услуг.

Для поддержки малого предпринимательства, занятого в сфере жилищно-коммунального хозяйства, необходимо:

• органам власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления организовать подготовку и переподготовку кадров в области управления и обслуживания недвижимости;
• региональным фондам поддержки предпринимательства резервировать часть средств для предоставления льготных среднесрочных кредитов предприятиям, занятым предоставлением жилищно-коммунальных услуг;
• органам местного самоуправления обеспечить проведение конкурсов на оказание жилищно-коммунальных услуг с участием субъектов малого предпринимательства.

210

Направлениями демонополизации сферы оказания жилищно-коммунальных услуг с участием малого предпринимательства являются:

• разработка региональных и муниципальных проектов инновационной деятельности малых предприятий в сфере ЖКХ, в том числе с привлечением инвестиций и прямым участием иностранных фирм для расширения видов, снижения стоимости и повышения качества предоставляемых населению услуг путем усиления конкуренции в данной сфере;
• организация льготных кредитных линий для кредитования малых предприятий жилищно-коммунальной сферы и разработка механизмов возврата кредитов, полученных для приобретения средств малой механизации (получение техники в лизинг);
• создание малых предприятий по подготовке менеджеров в сфере управления жилым фондом городов и населенных пунктов;
• разработка и осуществление в регионах 3 - 4 пилотных проектов создания специализированных объектов инфраструктуры поддержки малого предпринимательства в жилищно-коммунальной сфере (производственно-технологические центры, ателье проката специализированного оборудования, мелкооптовые базы продажи оборудования для ЖКХ и др.);
• поддержка выставочно-ярмарочной деятельности субъектов малого предпринимательства жилищно-коммунальной сферы (частичная оплата участия малых предприятий в выставках межрегионального и федерального уровня).