1.2. Высший уровень управления

В странах мира существует несколько исторически сложившихся форм государственного управления. Выполняя по сути одинаковые функции, названия органов управления в различных государствах имеют отличия. Рассмотрим их применительно к существующим ныне государствам.

Правительство - высший исполнительный орган государства, именуемый иногда советом, кабинетом министров, возглавляется председателем, премьер-министром, канцлером (Германия), а в некоторых странах - главой государства - президентом (США).

10

Члены правительства (министры, секретари, государственные секретари и т.п.) руководят конкретными центральными ведомствами государственного управления. Правительство может быть однопартийным или коалиционным. В федеральных государствах существует центральное (федеральное) правительство и правительство входящих в состав федерации государственных образований (республик, национальных областей и округов, штатов, провинций и т.п.).

Формирование правительства в разных странах осуществляется по-разному: в одних - оно формируется парламентом, в других - назначается главой государства (монархом, президентом). В ФРГ, Японии и других странах глава государства назначает премьером лицо, избранное парламентом.

Во многих странах правительство ответственно перед парламентом, фактически же, как правило, вся полнота власти находится в руках правительства и его главы (так называемая система министериализма, пришедшая на смену парламентаризму). Большое значение в управлении государством имеет нормотворческая деятельность правительства - делегированное законодательство.

Историческая справка

В России высший правительственный орган - Совет Министров - был учрежден 12 ноября 1861 г. для обсуждения дел общегосударственного характера, материалов и годовых отчетов о деятельности министерств и ведомств. Через Совет Министров проходили все реформы в управлении экономикой России. Председателем Совета Министров был царь, которому принадлежало право вынесения на рассмотрение Совета Министров всех государственных вопросов. В составе Совета Министров были министры, главноуправляющие, пользующиеся правами министров, председатель Государственного совета и Комитета Министров, высшие чиновники, персонально назначенные царем. Заседания Совета Министров были нерегулярные. Так, с конца 1882 г. до января 1905 г. Совет Министров не собирался. В июне - июле 1905 г. Совет Министров обсуждал проект создания нового законосовещательного учреждения, так называемой Булыгинской думы. По закону 19 октября 1905 г. Совет Министров был преобразован. На него было возложено, кроме объединения действий министерств и главноуправляющих по вопросам законодательства и высшего государственного управления, предварительное рассмотрение проектов законоположений перед вынесением их в Государственную думу и Государственный совет; обсуждение предложений по общему устройству министерств, замене главных должностных лиц в государстве, утверждение

11

уставов акционерных обществ. Председатель Совета Министров назначался царем. Заседания Совета Министров проводились регулярно 2 - 3 раза в неделю.

После упразднения Комитета Министров (в апреле 1906 г.) к Совету Министров перешла большая часть его дел. Компетенция Совета Министров расширялась. Совет Министров получил право обсуждать законопроекты и передавать их на утверждение императору как "высочайшие указы", которые вступали в силу без рассмотрения их в высших государственных органах, поскольку так предусматривалось законом.

Только во время прекращения заседаний между 1-й и 2-й Государственными думами (с июля 1906 г. по февраль 1907 г.) через Совет Министров прошло 59 чрезвычайных указов, в том числе об учреждении военно-полевых судов и др. Для рассмотрения мелких дел в сентябре 1909 г. был создан Малый Совет Министров, состоявший из заместителей (товарищей) министров.

Совет Министров в период монархии в России отличался от западно-европейских кабинетов, ответственных перед представительными органами. Председатель Совета Министров и министры были ответственны в России только перед царем, а не перед Государственной думой. После Февральской революции 1917 г. Временное правительство 8 (21) марта 1917 г. официально объявило себя преемником Совета Министров России.

В период Советской власти высшим исполнительным и распорядительным органом был Совет Народных Комиссаров (СНК). Первый СНК был организован на 2-м Всероссийском съезде Советов. Согласно Конституции РСФСР 1918 г. СНК именовался СНК РСФСР. После образования СССР был создан в июле 1923 г. первый СНК СССР. В соответствии с Конституцией СССР 1924 г. СНК СССР был создан постановлением Центрального Исполнительного Комитета (ЦИК) СССР, СНК союзных и автономных республик - ЦИК соответствующей республики. По Конституции СССР 1936 г. СНК СССР, СНК союзных и автономных республик были преобразованы Верховным Советом СССР и Верховными Советами союзных и автономных республик.

К ведению СНК СССР относилось объединение и направление работы общесоюзных и союзно-республиканских народных комиссариатов, принятие мер по осуществлению народнохозяйственного плана и государственного бюджета и по укреплению кредитно-денежной системы, по обеспечению общественного порядка, осуществлению общего руководства в области внешних сношений и др.

В марте 1946 г. СНК СССР был преобразован в Совет Министров СССР, а СНК союзных и автономных республик были реорганизованы в Советы Министров союзных и автономных республик. Совет Министров СССР был создан Верховным Советом

12

СССР на первой сессии очередного созыва в составе: председатель, первый заместитель председателя, председатели государственных комитетов Совета Министров СССР, председатель Комитета государственной безопасности при Совете Министров СССР, руководители некоторых других центральных органов государственного управления. В состав Совета Министров СССР входили также председатели советов министров союзных республик по должности.

Совет Министров СССР был органом государственного управления общей компетенции, которая охватывала все важнейшие сферы жизни общества и государства. Он объединял и направлял работу общесоюзных и союзно-республиканских министерств и ведомств, принимал меры в реализации государственных планов, государственного бюджета, укреплении кредитно-денежной системы, обеспечении общественного порядка, защите интересов государства и охране прав граждан, руководил Вооруженными Силами страны, осуществлял общее руководство в области экономических связей с иностранными государствами.

В соответствии с Конституцией СССР Совет Министров СССР издавал постановления и распоряжения на основе и во исполнение действующих в то время законов, которые имели обязательную юридическую силу на территории всех союзных республик.

После распада СССР Россия унаследовала всю совокупность системы государственного управления от СССР, которая опиралась на единую государственную собственность, систему директивного планирования различными сторонами жизнедеятельности общества, распределительную систему ресурсов и производственной продукции при крайне ограниченных товарно-денежных отношениях.

Ведомственно-отраслевой структурой управления экономикой деформировались результаты работы, объективный критерий эффективности отсутствовал, в какой-то степени господствовал принцип "производство ради производства".

Сбалансированность на макроуровне была только в расчетах, в отраслях же и на предприятиях, в крупных промышленных комплексах и регионах десятилетиями существовали диспропорции, тормозящие выпуск продукции, которую ждали потребители. На ликвидацию этих диспропорций и покрытие дефицита продукции внимания обращалось мало. При глобальном огосударствлении собственности, директивном планировании и отраслевом управлении были утрачены интересы, удовлетворяющие личность и мотивацию труда.

Периодически проявлялась тенденция снижения темпов развития производства. Иногда это служило поводом для перестройки управления. Как известно, управление экономикой в нашей стране претерпело несколько перестроек. Две из них проводились в условиях военного времени и послевоенный период. В 1941 - 1943 гг. была перестройка производства и управления на "военные рельсы" ("Все для фронта, все

13

для победы!"). Многие предприятия были эвакуированы на восток нашей страны. Промышленность и сельское хозяйство обеспечили фронт первоклассным оружием, одеждой и продовольствием. В 1946 - 1950 гг. была осуществлена перестройка промышленности на "мирные рельсы": восстановление народного хозяйства западных районов страны, разрушенных войной. К 1950 г. довоенный уровень производства был превзойден. Эти две перестройки показали, на что способен народ, когда он объединен одной идеей, а система управления соответствует поставленным задачам. Достойный пример для любых организаторов перестроек.

После каждой из перестроек сформированные структуры управления существовали десятки лет, затем следовала очередная перестройка. Так, с 1917 по 1932 гг. и с 1957 по 1965 гг. управление экономикой осуществлялось советами народного хозяйства. Центр тяжести управления экономикой был перенесен на территориальные органы управления.

В 1957 г. на территории СССР было организовано 105 экономических административных районов, в которых были созданы совнархозы. Объектом управления совнархозов была промышленность союзного и союзно-республиканского значения, расположенная на территории каждого из 105 экономических административных районов. В систему каждого совнархоза включалась часть строительства, главным образом обслуживающая промышленность совнархоза. Транспорт, местная промышленность, сельское хозяйство, связь не входили в систему совнархозов, за исключением автомобильных хозяйств, подсобных сельскохозяйственных предприятий - совхозов, внутренней связи и т.п.

Структура управления совнархоза определялась особенностями промышленности союзного и союзно-республиканского значения, находившихся на данной территории.

Каждый совнархоз имел развитую линейно-функциональную структуру, отраслевые управления, функциональные отделы. Управление было максимально приближено к производству. Многие производственные проблемы, возникшие в результате ведомственных барьеров при предшествующей совнархозам отраслевой структуре управления, стали разрешимыми. Комплексный подход к развитию региональных проблем, взаимосвязи предприятий разных отраслей промышленности позволил совнархозам во многих экономических районах эффективно использовать действующие производственные мощности и за счет специализации, кооперирования, комбинирования, создания территориальной инфраструктуры (энергетической базы, линий электропередач, автомобильных дорог, аэродромов и т.п.) поднять производство на новый уровень развития.

Научные исследования территориальных производственных потенциалов в этот период также носили комплексный характер и объективнее, чем прежде, создавались прогнозы на будущее.

14

Оценивая форму управления промышленностью с 1957 по 1965 гг., следует отметить, что совнархозы обеспечили хорошие экономические показатели, имели комплексный подход в развитии производительных сил территорий; полнее использовали резервы производства, чем предшествующая им отраслевая структура управления; производственные коллективы активно участвовали в управлении предприятиями и экономикой регионов, т.е. демократизация управления производством существовала в действии и носила созидательный характер. Наряду с положительными сторонами территориальной формы управления предприятиями союзного и союзно-республиканского значения имели место и недостатки. Это снижение темпов научно-технического прогресса на производстве, что стало одним из главных мотивов отказа от совнархозовской формы управления. Статус не позволил совнархозам в равной степени оказать воздействие на развитие всех отраслей хозяйства регионов (местной промышленности, сельского хозяйства, всех отраслей транспорта и других сфер).

В 1965 г. началась новая перестройка управления промышленностью. Было принято решение об образовании союзных и союзно-республиканских министерств и ликвидации совнархозов в областях, краях и республиках. В стране была создана отраслевая, централизованная система управления всеми отраслями народного хозяйства. В связи с тем что масштабы производства в 60-х и 70-х гг. быстро росли, в отраслях и подотраслях промышленности пошел процесс дифференциации производства и управления. В то же время стали механически разрушаться горизонтальные связи в производстве. Оторванность главных штабов отраслей (министерств и главных управлений) от объектов управления, размещенных на всей территории СССР, отрицательно сказывалась на развитии промышленности и других отраслей хозяйства.

Темпы развития производства стали значительно ниже, чем при управлении промышленностью совнархозами. Разработка текущих и перспективных планов осуществлялась лишь на уровне крупных структурных подразделений, за их сводными показателями терялись важнейшие факторы роста и удовлетворения потребностей трудящихся, таким образом, терялась мотивация труда в коллективах. Назревал кризис ведомственно-отраслевой системы управления всей экономикой. В конце 80-х гг. XX века эта система подверглась резкой критике, а в 1991 г. произошло почти спонтанное разрушение административно-командной (ведомственно-отраслевой) системы, но продуманного решения о переходе на новую систему управления принято не было. Процесс шел примерно так: сокращение министерств, объединение функций и укрупнение в созданных заново структурах, а затем снова "раздувание" управленческого

15

персонала за счет создания новых комбинированных структурных подразделений. Началось длительное падение производства из года в год. Управление экономикой страны стало утрачивать былую власть и организацию.

Причиной катастрофического падения производства и роста социальной напряженности среди населения стала потеря управляемости происходящими в экономике процессами на протяжении всего перестроечного периода. Обязательным элементом экономической теории и практики являются организационно-экономические отношения, которые всегда существовали в любом обществе потому, что само общественное производство, распределение и обмен товарами нуждаются в определенной организации - разделении труда, концентрации и специализации производства, диверсификации и охране окружающей среды и т.п. Но начиная с 1985 г. в стране полностью утрачен организационный фактор в управлении экономикой. В этот период не решались вопросы совершенствования организации управления, структуры производства и управления, повышения качества выпускаемой продукции, рационального использования инвестиций и повышения их эффективности. Центральные органы управления экономикой утратили стратегию развития народного хозяйства России и еще более обострили в условиях перехода к рыночным отношениям продовольственную, машиностроительную, инвестиционную и другие проблемы, подведя страну к замедлению темпов научно-технического прогресса (до нулевого варианта), диспропорциям, падению эффективности инвестиций и общей дестабилизации экономики. "Прорабы перестройки и реформирования экономики", изменив целевую направленность развития хозяйства, не потрудились изменить и привести в соответствие с новыми задачами всю систему управления в центре и на местах.

Переход к рыночным отношениям связан с задачами глубокой перестройки объекта управления и создания адекватного субъекта управления. Задача, вставшая перед Россией 90-х гг. XX века, не стояла с 30-х гг., когда проводились большие мероприятия по коллективизации сельского хозяйства и индустриализации промышленности в масштабе всей страны.

Критика административно-командной системы была правильной, хотя сам процесс обвального ее разрушения был варварским, не достойным цивилизованного государства. От этого Россия до сих пор несет колоссальные экономические потери потому, что развал системы спровоцировал уход огромных государственных ресурсов в криминогенные структуры и так называемую теневую экономику.

16

Rambler's Top100
Lib4all.Ru © 2010.