4.3. Организационно-экономические методы
управления

Каждый уровень управления (от высшего до низшего) имеет цели и задачи управления, систему методов, организационные и экономические механизмы, законодательно оформленные правила и условия реализации задач.

В условиях рыночной экономики важным моментом является соотношение между государственным регулированием и саморегулирующимися возможностями рынка.

Государственное регулирование экономикой осуществляется в двух взаимосвязанных формах: в форме законодательства и в форме программ.

Законодательство устанавливает нужные государству "правила игры" для всех участников управления с учетом политики в той или иной области и отражает льготные условия для участников конкретных программ по приоритетным направлениям развития производства.

69

Программы и проекты позволяют реализовать все функции управления по заданному направлению или конкретному объекту применительно к важнейшим задачам развития как на стадии разработки, так и в процессе выполнения. Являясь основными регуляторами, законы и программы занимают разное место в системе управления.

Отдельные механизмы государственного регулирования:

►Бюджетная политика представляет основной механизм государственного регулирования экономики, так как использование большинства экономических рычагов государства связано с бюджетом. Однако в условиях дефицита бюджета возможности этого механизма ограничены. Не имея возможности вкладывать достаточно средств в развитие приоритетных, но капиталоемких отраслей и производств, помимо программного, предполагается осуществлять так называемые "точечное" финансирование, т.е., финансирование конкретных объектов и предприятий, имеющих особо важное значение.

Основные элементы макрорегулирования оформляются в виде законов и проходят рассмотрение в Федеральном собрании. Предметом рассмотрения Федерального собрания являются такие направления макрорегулирования, как финансовая, кредитная, налоговая, валютная, таможенная политика, а также денежная эмиссия.

Для возобновления экономического роста и повышения уровня жизни населения Правительство предложило в 1998 г. свою программу¹ действий по следующим основным направлениям:

• разрешение бюджетного кризиса за счет сокращения бюджетного дефицита, обеспечение превышения доходов над расходами. Ожидалось, что это позволит сократить государственный долг и расходы по его обслуживанию, снизить доходность ГКО как главную предпосылку снижения процентных ставок;
• создание условий для оживления производства, преодоления неплатежей, бартера, восстановления нормального товарно-денежного оборота и тем самым - условий дляроста доходов в экономике и расширения налогооблагаемой базы.

70

В целях мобилизации доходов предусматривались следующие основные меры:

• переход к начислению НДС по отгрузке продукции, что ускорит налоговые поступления, так как существующий порядок надолго задерживает налоговые платежи производственных предприятий;
• создание единого реестра налогоплательщиков и интегрированной информационной системы ведомств, отвечающих за доходы бюджета;
• отмена ранее предоставленных отсрочек по уплате налогов, которые себя не оправдали;
• усиление мер налогового контроля за оптовой торговлей (включая оптовые рынки);
• введение единого налога с вмененного дохода для отдельных видов малого предпринимательства, в том числе для розничной торговли горюче-смазочными материалами на АЭС, для игорного бизнеса и т.п; задача - снизить налоговое бремя для законопослушных предпринимателей и вывести из "тени" остальных;
• введение новой, с меньшими ставками, шкалы подоходного налога, распространяющегося на все виды доходов, включая кредиты, страховые полисы и т.п., которые сегодня представляют главные способы уклонения от налогов лиц с высокими доходами;
• предоставление субъектам Федерации права вводить налог с продаж со ставкой до 5 - 10%;

Правительство предлагало Государственной Думе РФ ввести единую ставку НДС на уровне 20%, отменив пониженную ставку на ряд товаров. Кроме того, предлагались в 1998 г.:

• отмена налоговых льгот в закрытых административно-территориальных образованиях, являющихся внутренними оффшорными¹ зонами;
• ликвидация всех льгот по уплате НДС и налога на прибыль;
• совершенствование соглашений во избежание двойного налогообложения, прекращение таких соглашений с между народными оффшорными зонами;
• введение гербового сбора в целях улучшения финансирования судебной системы.

71

Для усиления государственного контроля за рынком алкогольной продукции предполагались:

• создание государственной акционерной компании для управления спиртовыми и ликероводочными заводами;
• перенесение взыскания акцизов на спиртовые заводы с одновременным решением проблемы перераспределения средств между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
• усиление административной и уголовной ответственности за незаконное производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции;
• регулирование оптового и розничного звена торговли через аккредитацию и создание специализированных торговых предприятий;
• концентрация всех прав по лицензированию производства этилового спирта и алкогольной продукции на федеральном уровне, а также ужесточение требований к выдаче лицензий, приостановление действия лицензий или их аннулирование в случае неуплаты налогов и акцизов сроком более трех месяцев, производства и оборота продукции без акцизных марок и т.д.;
• ужесточение требований к перевозчикам транзитного спирта через страну на автомобильном транспорте по строго установленным маршрутам с учетом международных стандартов, запрет на перевозку таможенных грузов транс портными средствами коммерческих структур, не являющихся официальными таможенными перевозчиками.

Одновременно предусматривалось проведение мероприятий по сокращению государственных расходов;

√ По инвентаризации бюджетной сети, сокращению количества юридических лиц и оптимизации численности работников организаций, содержание которых финансируется за счет средств федерального бюджета. Предусматривалось сократить количество прямых получателей средств из федерального бюджета на 1999 г. с 132 до 99.

Предусматривалось сократить на 20% предельную численность работников территориальных и федеральных органов исполнительной власти.

√ По реорганизации бюджетных организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и иных получателей

72

средств федерального бюджета. Реорганизацию бюджетных учреждений намечалось проводить путем слияния организаций и сокращения расходов на их содержание, в том числе посредством приведения числа штатных должностей в соответствие с численностью прикрепленного контингента. Реорганизацией должно было быть охвачено более тысячи бюджетных организаций в различных сферах деятельности с общим объемом расходов федерального бюджета в 257,4 млн руб.

√ По поэтапной передаче в ведение субъектов Российской Федерации учреждений начального, среднего и высшего образования, ориентированных преимущественно на региональные рынки труда, а также организаций здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта. Всего в течение 1998 г. предусматривалось передать в ведение субъектов Российской Федерации до 740 объектов федеральной собственности с расходами на их содержание в сумме 1,1 млрд руб в расчете на год.

√ По инвентаризации условий оплаты труда работников бюджетных организаций. Численность работников бюджетных организаций, находящихся в ведении федеральных органов государственной власти, составила на 1 января 1998 г. - 1896,7 тыс. человек. Доля тарифных ставок и должностных окладов в оплате труда работников организаций, которые оплачиваются на основе Единой тарифной сетки, колеблется от 17% (ИТАР-ТАСС) до 82% (Госкомпечать России). При этом надтарифная часть заработной платы состоит из 30 видов доплат, надбавок, иных выплат, носящих обязательный характер, и более 25 видов доплат и надбавок стимулирующего характера. В общей сумме расходов на оплату труда этих работников средства, привлеченные из других источников сверх средств федерального бюджета, составляли в 1997 г. в среднем 19%. В некоторых учреждениях доля привлеченных средств составила 50% и более. В числе этих федеральных органов исполнительной власти бывшее МВЭС России (63%), МИД России (56%), Минтопэнерго России (53%).

√ По ликвидации и консолидации в федеральном бюджете внебюджетных фондов и средств. В ведении получателей средств федерального бюджета находится значительное количество отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов, формируемых в основном за счет отчислений от себестоимости продукции (работ, услуг), а также средств иных источников, включая доходы от оказания платных услуг, коммерческой деятельности или добровольных отчислений.

73

Значительный объем средств внебюджетных фондов составляют фонды НИОКР. По состоянию на 1 января 1998 г. действует 84 отраслевых и межотраслевых внебюджетных фонда НИОКР, формируемых за счет добровольных отчислений предприятий и организаций в размере 1,5% себестоимости реализуемой продукции (работ, услуг). Объем средств, поступивших в указанные фонды в 1997 г., оценивается в 1,1 млрд руб. (с учетом деноминации). С учетом этих фондов предусматривалось сократить расходы на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу, учтенные в федеральном бюджете на 1998 г. и последующие годы, в среднем до 1,5 млрд руб. в расчете на год.

√ По ликвидации ряда внебюджетных фондов социального развития ВЭК России, централизованного фонда социальной поддержки работников центрального аппарата МПС России. В результате проведенной инвентаризации установлено, что на 1 января 1998 г. в учреждениях Банка России и кредитных организациях открыто 28 206 текущих счетов по учету внебюджетных средств учреждений и организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета. При этом общая сумма остатков средств на них составила 15,7 млрд руб. (с учетом деноминации). Предусматривалось закрытие ряда внебюджетных счетов, отмена права образовывать внебюджетные фонды и счета, а также перевод внебюджетных средств на исполнение через органы федерального казначейства. Общий объем средств, привлекаемых за счет проведения инвентаризации внебюджетных фондов и средств, должен был составить 8,2 млрд руб.

√ По поэтапному отказу от дотаций и субсидий, осуществляемых за счет средств федерального бюджета. Предусматривалось сокращение прямой финансовой поддержки сельского хозяйства, финансирование которого предполагалось в большей степени осуществлять через фонд льготного кредитования и лизинговый фонд, а также федеральный и региональные продовольственные фонды, обеспечивающие проведение сезонных работ в сельском хозяйстве; снижение финансирования из федерального бюджета транспорта в связи с постепенным переходом отдельных его видов на самоокупаемость. Экономия средств федерального бюджета по этим направлениям по оценкам 1998 г. составляет 4,6 млрд руб. С 1999 г. предполагалось полностью отказаться от дотаций химической и нефтехимической промышленности, лесным поселкам, организациям, занимающимся народными художественными промыслами.

74

Намечалось проведение и других мероприятий по экономии расходов федерального бюджета.

√ По обеспечению контроля за соблюдением бюджетными организациями лимитов потребления электро- и теплоэнергии.

√ По урегулированию объемов кредиторской задолженности федерального бюджета перед населением и организациями.

√ По инвентаризации федеральной собственности и т.д.

►Налоговая политика является важнейшим инструментом распределительного направления и стимулирующей стратегией государства. В настоящее время наибольшую роль налоговая политика играет как распределительная функция.

Налоги являются основным источником аккумуляции денежных средств в государстве, однако, плохой сбор налогов отрицательно влияет на финансирование бюджетных организаций и дотационных регионов.

Правительство свои усилия направляет на то, чтобы за счет повышения адресности социальной поддержки, увязки ее с нуждаемостью населения обеспечить повышение доли выплат наиболее социально уязвимым группам населения в общем объеме социальных трансфертов. Сокращение обязательств государства, необходимость ограничения социальных расходов бюджета означают, что менее обеспеченным слоям населения придется нести определенные жертвы. Государство может потребовать этих жертв только в том случае, если оно сделает все возможное, чтобы увеличить вклад в бюджет со стороны более состоятельных граждан, сократить в какой-то мере образовавшуюся чрезмерную дифференциацию граждан по доходам и материальной обеспеченности.

В 1997 г. в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты уплачено в целом менее половины положенной суммы подоходного налога. Причем степень уклонения от уплаты этого налога увеличилась среди наиболее богатых и, напротив, значительно уменьшилась среди наименее обеспеченных слоев населения. Так, 10% населения с наивысшими доходами уплатили лишь около 17% положенных налогов. Увеличение сбора подоходного налога хотя бы до 75% дало бы сумму, равную предусмотренной в федеральном бюджете величине всех трансфертов регионам.

В нынешней кризисной ситуации стоят задачи:

• усилить контроль за уплатой налогов с населения и взносов в социальные внебюджетные фонды;
• внести изменение в законодательство, позволяющее существенно ослабить мотивы к уклонению от налогов со стороны физических лиц и компаний.

75

►Финансово-кредитная политика государства включает методы финансового маневрирования Центрального банка России, который в настоящее время занимает ключевое место в реализации экономической политики государства.

В 1998 г. Правительством приняты постановления о реструктуризации задолженности предприятий перед федеральным бюджетом, об обращении взысканий на дебиторскую задолженность предприятий, об ускоренной процедуре банкротства, о пересчете пеней по задолженности перед бюджетом с уменьшением в пять раз. Эти решения были направлены на укрепление налоговой и финансовой дисциплины и на облегчение долгового бремени предприятий.

При обострении кризиса на финансовых рынках в мае 1998 г. Правительство совместно с Центральным банком России приняло меры, которыми пыталось обеспечить стабильность национальной валюты и сохранить валютные резервы ценой роста доходности ГКО.

Налоговая и бюджетная политика наряду с методами по оживлению экономики и укреплению социально-политической стабильности не повысила доверие инвесторов и не позволила преодолеть финансовый кризис.

Центральный банк России на рынке проводит операции по купле и продаже коммерческих и казначейских векселей, государственных облигаций, осуществляет валютные интервенции, имеет право предоставлять кредиты под обеспечение ценными бумагами и другими активами, оперировать с государственными ценными бумагами на вторичном рынке.

►Таможенная политика. Таможня - государственное учреждение, контролирующее провоз грузов через границу, обеспечивающее соблюдение законодательства об импорте, экспорте, транзите товаров и взимающее пошлины по этим операциям и другие налоги. Таможня действует на основе Таможенного кодекса и других законодательных документов о таможне. Таможенная политика - система лицензирования импортно-экспортных операций, является одним из наиболее действенных рычагов государства для управления отечественными и зарубежными производителями. В современных условиях эта система нуждается в укреплении таможенного контроля и иных правоохранительных органов, совершенствовании процедуры бесспорного взыскания неуплаченных или не полностью уплаченных таможенных платежей на любом этапе обращения импортных товаров на внутреннем рынке, ограничении процедуры внутреннего таможенного

76

транзита и мест таможенного оформления подакцизных и ряда других товаров и обязательном обеспечении уплаты таможенных платежей по таким товарам.

Необходимо законодательное ограничение на использование таможенных режимов и операций, которые вследствие отсутствия нормативной базы или ее несовершенства могут использоваться недобросовестными участниками внешнеэкономической деятельности для уклонения от уплаты таможенных платежей (реимпорт¹, реэкспорт², временный ввоз и т.д.), включая распространение на такие операции системы мер таможенно-банковского контроля. Таможенная политика должна быть активизирована с целью устранения перекосов в уровнях ввозных пошлин, обеспечена применением законных защитных мер на внутреннем рынке, в частности, при импорте продовольствия.

С целью стимулирования технического перевооружения производства на экологически чистые технологии должны быть снижены ввозные пошлины на соответствующее технологическое оборудование и запасные части к нему, не производимые в России и не имеющие аналогов в отечественном производстве.

В сложившихся условиях требуется выработка дополнительных и эффективных мер по поддержанию российского экспорта.

►Ценовая политика. Возможность государства воздействовать на экономические процессы с помощью цен называется ценовой политикой. В настоящее время такие возможности значительны, главным образом, в секторе естественных монополий - энергетики, транспорта, а также при государственных закупках для федеральных нужд.

В 1998 г. с 15 июня снижены на 25% тарифы на грузовые железнодорожные перевозки на ряд массовых грузов - уголь, нефть, мазут, руду, составляющие 36% объема перевозок. Намечается осуществить дополнительное снижение оптовых цен на газ и тарифов на электроэнергию для промышленных предприятий до 50%. Смысл этой меры состоит в том, чтобы выровнять цены на продукты и услуги естественных монополий, которые оказались выше уровня цен на продукцию других производителей и затруднили их расчеты за услуги энергетикам и транспортникам. Расчеты "живыми" деньгами с потребителями внутри России составляют: в РАО "Газпром" - 12%, РАО "ЕЭС" - 13%, в МПС по

77

внутренним грузовым сообщениям - 31,2%. Цены при расчетах денежными суррогатами или по бартеру существенно завышаются, а начисленные налоги не уплачиваются. Снижение цен и тарифов, даже значительное, при условии оплаты "живыми" деньгами будет стимулировать рост "монетизации" экономики, спроса на деньги, и не нанесет ущерб сбору налогов.

Указанные меры в области регулирования цен естественных монополий хотя и повысят их финансовую напряженность, позволят существенно снизить издержки в других отраслях промышленности, прежде всего в нефтяной и нефтеперерабатывающей, химической, а также в черной и цветной металлургии, бюджетной сфере.

►Денежно-эмиссионная политика является одним из проявлений бюджетной политики и финансовым методом макрорегулирования.

►Внешнеэкономическая политика. Важным стимулятором внутреннего рынка может выступать внешнеэкономическая политика. С ее помощью можно решить следующие задачи: регулирование внешней торговли; обслуживание внешней задолженности и привлечение внешнего финансирования; привлечение иностранных инвестиций.

В условиях рыночных отношений экономический метод управления находит применение на всех уровнях иерархии управления экономикой.

В последующих главах будут рассмотрены разные аспекты применения экономических методов в преодолении кризиса в экономике России.

78