2.2. Социально-экономическая сущность
безработицы и регулирование трудоустройства

Безработица - это социально-экономическое явление, при котором часть рабочей силы (экономически активного населения) не занято в производстве товаров и услуг.

В последние десятилетия перед государствами, правительствами развитых стран стоит дилемма: либо смириться с ростом безработицы с вытекающими отсюда последствиями - социальной нестабильностью и возможными социальными потрясениями, либо попытаться недопустить появления крупномасштабной безработицы, и осуществить некоторые меры по сокращению рабочего времени. Что касается неприятия общественностью безработицы, то после августовского шока 1998 г. общество стало вполне толерантным.

Позиция Международной организации труда (МОТ) по этому вопросу выражена в Конвенции о содействии занятости и защите от безработицы, принятой в 1991 г¹. Конвенция устанавливает, что содействие полной, производительной и свободно избранной занятости всеми соответствующими средствами, включая социальное обеспечение, должно быть приоритетной задачей национальной занятости. Такие средства должны включать службы занятости, профессиональную подготовку и профессиональную ориентацию. Обращается внимание на меры обеспечения профессиональной мобильности, защиты от безработицы и предоставления соответствующей работы.

В различных странах понятие "безработный" воспринимается по-разному. Экономически развитые страны под безработным понимают трудоспособного человека, желающего работать, но не получающего возможности приобрести работу в соответствии со своим спросом. Ряд стран (в том числе и Россия), конституционно гарантировав право на труд, со временем трансформировала эту гарантию в обязанность работать не менее 8 часов в день с оплатой, далеко не всегда пропорциональной реальному трудовому

195

вкладу. С переходом в рыночную систему хозяйствования следующей деформированной ступенью стало наличие определенных пропорций между спросом и предложением рабочей силы, которые складываются, пo-существу, стихийно и эти стихийно возникшие пропорции фиксируются рынком труда.

Рынок труда позволяет делать безработицу видимой для общества. Это позволяет государству регулировать безработицу, решать проблемы переквалификации безработицы и их трудоустройства, смягчать социально-экономические последствия безработицы. Система рыночных отношений признает определенный уровень незанятости - добровольной или вынужденной, т.е. безработицы.

Естественный или нормальный уровень безработицы, определенный суммой структурной (несовпадение структуры спроса и предложения рабочей силы) и фрикционной (размерами текучести рабочей силы) безработицы, изменяется под воздействием многих факторов. Так, техническое обновление производства может привести к масштабным структурным преобразованиям экономики, что создает естественную базу для высвобождения работников. Там, где рынки динамичны, идет наращивание производства, тогда как в других отраслях приходится его сворачивать и сокращать рабочие места. Структурная безработица - эта безработица, обусловленная изменениями в структуре спроса на труд, которая, как правило, протекает в болезненных для человека формах, срабатывают социальные, психологические и иные факторы.

Разница между фрикционной и структурной безработицей незначительна. Различие состоит в том, что у "фрикционных" безработных есть навыки, которые они могут продать, а "структурные" безработные не могут сразу получить работу без переподготовки, дополнительного обучения. Поэтому фрикционная безработица носит более кратковременный характер, а структурная безработица более долговременная.

Концепция естественного уровня безработицы помимо понятий фрикционной и структурной, связана с другими формами в зависимости от характера причин, вызывающих безработицу (см. рис. 26).

196

Циклическая безработица - это безработица, которая вызывается спадом производства, снижением инвестиций в экономику. При этом совокупный спрос на товары и услуги уменьшается, занятость сокращается, а безработица растет.

Институциональная безработица возникает в результате нерационального функционирования рынка труда (несовершенство информации о свободных рабочих местах, продолжительность выплаты пособий и др.), т.е. ее порождают сами институты рынка рабочей силы. Как массовое явление она появляется тогда, когда размер пособия по безработице достаточен для обеспечения основных потребностей человека и в связи с этим исчезают стимулы к поиску работы.

197

Институциональная безработица вызывается также введением гарантированного минимума заработной платы как абсолютно необходимая в современном обществе форма социальной защиты. Возникает ситуация, когда человек согласен трудиться за сравнительно низкую зарплату, работодатель готов ее платить, а взаимного интереса не возникает потому, что последний не вправе устанавливать заработную плату ниже определенного законом предела.

В переходный период рыночных отношений появляется новый тип безработицы - скрытая, которая особенно, по нашему мнению, проявляется в региональной форме безработицы. Главная причина этой безработицы спад производства и неадекватное ему сокращение занятости.

В отдельных случаях работодатель согласен содержать излишнюю численность работников только за счет снижения реальной заработной платы. Работники в силу отсутствия возможности продать свой труд по более дорогой цене, вынуждены соглашаться. Скрытую безработицу разделяют на официальную и неофициальную.

К официальной скрытой безработице того или иного региона (города предприятия) относятся регистрируемые статистикой лица, находящиеся в административных отпусках по инициативе администрации, а также лица вынужденные работать в условиях неполного рабочего времени. В неофициальную скрытую безработицу следует включать избыточную внутрипроизводственную численность работников и тех, кто ищет работу самостоятельно не обращаясь в службы занятости.

Для эффективного использования рабочего времени, полного использования квалификационных и профессиональных способностей работников особо тщательно следует изучать скрытую безработицу. С этой целью непосредственно на предприятиях осуществляется либо специальное обследование с использованием балансовых методов определения потребности в рабочей силе, либо экспертная оценка представителями органов управления, специалистами предприятия, ведущими учеными.

198

В целом материалы обследования форм безработицы анализируются с выявлением ее структуры по следующим основным признакам:

• полу, с выделением наименее защищенных в социальном отношении безработных женщин;
• возрасту, с выделением молодежной безработицы и безработицы лиц предпенсионного возраста;
• социальным группам, (рабочие, интеллигенция, служащие, технические исполнители);
• уровню образования;
• профессиональным и стажевым группам;
• уровню доходов и обеспеченности;

Анализ структуры безработицы целесообразно проводить на основе сочетания экономико-статистических, оперативных и социологических методов исследования.

В Государственной службе занятости есть понятие "напряженность рынка труда". Суть его в том, что общая численность граждан, состоящих на учете в органах службы занятости, делится на количество вакансий, и этот показатель характеризует напряженность на рынке труда. Сейчас численность зарегистрированных безработных уменьшается. Результирующей двух отмеченных тенденций является снижение напряженности на рынке труда с 2,5 человека на одно рабочее место в начале текущего года до 1,3 человека к концу 2001 г.

Что касается общего сокращения безработицы в России, то ситуация не так однозначна. Существуют две категории безработных. Первая категория, регистрируемая органами службы занятости населения, имеет право на некий пакет социальной помощи со стороны государства. И есть вторая категория безработных, которые определяются на основе статистики МОТ. Это люди, которые вроде бы не имеют работы по статистическим обследованиям. Госкомстат проводит эти обследования на достаточно репрезентативном массиве, а потом распространяет их результаты на всю совокупность экономически активного населения.

В зарубежных странах естественный уровень безработицы 4 - 6 %, в России официально зарегистрированные безработные колеблются

199

от 3,4 до 1,8 % (в 1996 - 1999 г.г.), а общее число безработных (по методике МОТ) в сентябре 1999 г составило 12,4 % экономически активного населения (против 10 % в 1996 г.) В целом по промышленности численность занятых в период с июля 1999 г. по июль 2000 г. увеличилась на 0,4 %, но проблема остается достаточно значимой.

Исследования известного американского ученого А. Оукена, математически выразившего отношение между уровнем безработицы и отставанием валового национального продукта, показали, что каждые 2 % повышения реального объема производства сокращает уровень безработицы. Наоборот, каждые 2 % сокращения реального рационального производства увеличивают уровень безработицы на 1 % по сравнению с естественным уровнем безработицы.

В США в 1983 г достигнут максимальный уровень безработицы за весь период после Второй мировой войны. Он составил более 11 % или 12,8 млн. чел. На американском рынке труда хроническая безработица соседствовала с большим количеством незаполненных вакансий, требующих специалистов новейших профессий. Поэтому государственное регулирование на рынке труда было направлено на профессиональную подготовку и переподготовку рабочей силы. Однако сложный высококвалифицированный труд требует значительной общеобразовательной и специальной подготовки, содержащей все больше элементов творчества. По мнению американского экономиста Л. Туроу, в середине 80-х гг. около 20 % рабочей силы в США было функционально неграмотно.¹

В России в предреформенный период, при общем обязательном образовании, основная часть населения, представленная сегодня на рынке труда, получила специальное, техническое и высшее образование. Поэтому в настоящее время в России сложилась ситуация, когда среди безработных на рынке труда более 30 % лица со среднеспециальным образованием, в том числе инженерно-технические работники.

200

Весьма важно определить продолжительность безработицы, т.е. величину, характеризующую в среднем длительность поиска работы, лицами, имеющими статус безработного на конец рассматриваемого периода, а также теми безработными, которые были в этот период трудоустроены.

Продолжительность безработицы может оказаться, своего рода, "индикатором тревоги" для государственного вмешательства. Так, во Франции для показателя уровня занятости критерием "тревоги" считается число безработных, превышающее 2,5 % самодеятельного населения региона в течение трех месяцев подряд.¹

В России среднее время поиска работы в 1998 г. составило 9,1 месяцев. Причем из года в год время поиска работы увеличивается (в 1997 г. - 8,8 месяца). В настоящее время возросла долговременная безработица, которая длится год и более года.

В табл. 14 представлена динамика продолжительности безработицы в России. Здесь обращает на себя внимание постоянное увеличение среднего времени поиска работы - с 4,4 месяца в 1992 г. до 10,0 месяцев в 1999 г.

Таблица 14

Продолжительность общей безработицы (%)²

201

Затяжная безработица в России создает угрозу экономической безопасности страны и криминализует ее экономический фон.

Поэтому государство в своих программах должно обратить более серьезное внимание на затяжной характер безработицы, особенно в тех регионах России, где уровень ее превышает среднероссийский.

Основными регионами, где затяжная безработица превышала среднероссийский уровень(2,7 %) в 2 раза и более в 1998-1999 г.г. были: Республика Карелия (2,2 раза), Республика Коми (2,4 раза), Архангельская область (2,4 раза), Ненецкий АО (2,8 раза), Мурманская область (2,6 раза), Владимирская область (2,0 раза), Республика Калмыкия (2,2 раза), Республика Ингушетия (3,1 раза), Республика Удмуртия (2,3 раза), Эвенкийский АО (2,3) Ачинский Бурятский АО (2,5), Корякский АО ( 3,6 ), Сахалинская область - 2,2 раза выше среднероссийского показателя зарегистрированной безработицы.

По данным Центра экономической конъюнктуры при Правительстве РФ, к концу сентября 1999 г. в 54 субъектах РФ уровень регистрируемой безработицы превысил среднероссийское значение в 15 субъектах в 2 и более раз. Максимальный уровень безработицы наблюдался в Республики Ингушентия, где безработными 10,2 % экономически активного населения. Минимальный уровень безработицы наблюдался в Смоленской области (0,4%). При этом разрыв между максимальным и минимальным уровнем регистрируемой безработицы увеличился по сравнению с предыдущими годами и достиг к концу 1999 г. 25,0 раз.

Если мы действительно сделали выбор в пользу рыночной экономики, то ответственность за собственные доходы несет сам человек. Государство недорабатывает по многим направлениям социальной политики: всегда уровень пособий по безработице и другим видам социальных трансфертов отвечает нашим желаниям, потребностям, прожиточному минимуму. Но при этом нельзя отрицать, что у нас, как в любой цивилизованной стране, сформировался определенный контингент социальных маргиналов. Потеряв работу, они палец о палец не ударят для того, чтобы вновь найти достойное рабочее место.

202

Основные правовые регламенты, регулирующие трудоустройство: Конституция РФ, Закон о занятости, ТК РФ, Конвенции и рекомендации МОТ.

Конституция РФ определяет - труд, должен быть свободен, каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Принудительный труд запрещен (ст. 37).

Государство гарантирует гражданам Российской Федерации:

• свободу выбора рода деятельности, в том числе работы с разными режимами труда;
• охрану труда, правовую защиту от необоснованного увольнения или необоснованного отказа в приеме на работу в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде;
• бесплатное содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве при посредничестве органов службы занятости.

Государство гарантирует безработным гражданам:

• бесплатные профессиональную ориентацию, профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации по направлению органов службы занятости;
• обеспечение социальной поддержки;
• компенсацию в соответствии с законодательством Российской Федерации материальных затрат в связи с направлением на работу (обучение) в другую местность по предложению органов службы занятости;
• бесплатные медицинское обслуживание и медицинское освидетельствование при приеме на работу и направлении на обучение;
• возможность заключения срочных трудовых договоров (контрактов) на участие в оплачиваемых общественных работах, организуемых с учетом возрастных и иных особенностей граждан.

Закон "О занятости населения в Российской Федерации" гарантирует: право граждан на выбор места работы, на консультацию, профессиональную ориентацию, профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации и получение информации в органах службы занятости, на профессиональную

203

деятельность за пределами территории Российской Федерации на обжалование действий органов службы занятости и их должностных лиц.¹

Этот закон также определяет правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в том числе гарантии государства по реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы, а именно:

• определено понятие занятости.
• утверждено право распоряжаться своими способностями к производительному, творческому труду. Принуждение к труду в какой-либо форме не допускается, если иное не предусмотрено законом.
• определен статус "занятые граждане".
• определен порядок и условия признания граждан безработными.
• установлено определение подходящей и не подходящей работы.
• определена государственная политика в области содействия занятости населения, где указано что, государство проводит политику содействия реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость.

В целях содействия полной, продуктивной и свободно избранной занятости населения государство осуществляет:

• разработку мер финансово-кредитной, инвестиционной и налоговой политики, направленных на рациональное размещение производительных сил, повышение мобильности трудовых ресурсов, развитие временной и самостоятельной занятости, поощрение применения гибких режимов труда, и других мер, способствующих сохранению и развитию системы рабочих мест;
• правовое регулирование в области занятости на основе соблюдения законных прав и интересов граждан и соответствующих государственных гарантий, дальнейшее совершенствование законодательства о занятости населения;

204

• разработку и реализацию федеральной и территориальных программ содействия занятости населения;
• создание федеральной государственной службы занятости населения.
• разделены полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения.
• установлены дополнительные гарантии занятости для отдельных категорий населения.
• установлено право участвовать в разработке государственной политики в области содействия занятости населения профессиональных союзов и иных представительных органов работников в содействии занятости населения.
• определено формирование средств на финансирование мероприятий по содействию занятости населения.
• определен порядок профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовка безработных граждан.
• определяет организацию общественных работ с разработкой Положения об организации общественных работ и утверждением этого положения Правительством Российской федерации.
• определено участие работодателей в обеспечении занятости населения, где законодательно утверждаются права и обязанности работодателей.
• определен статус и направления работы Федеральной государственной службы занятости населения.

Для объективной оценки состояния рынка труда и положения в области занятости населения в Российской Федерации устанавливается государственная статистическая отчетность.

В целях выработки согласованных решений по определению и осуществлению политики занятости населения на федеральном, территориальных уровнях в рамках социального партнерства

205

создаются координационные комитеты содействия занятости населения из представителей объединений профессиональных союзов, иных представительных органов работников, работодателей, органов службы занятости и других заинтересованных государственных органов, общественных объединений, представляющих интересы граждан, особо нуждающихся в социальной защите.

Главный недостаток действующего Закона "О занятости населения в Российской Федерации" в том, что объектом его регулирования выступает не занятость, как таковая, а безработица, причем только ее регистрируемая часть, а основными субъектами-пользователями закона являются органы службы занятости. Другие же субъекты - работодатели, профсоюзы, администрации всех уровней - в нем только обозначены. Многие ведомства, чье участие в решении вопросов занятости объективно необходимо, в законе даже не упомянуты. Закон о занятости преследовал цели обеспечения социальной защиты граждан, не имеющих работы и реализации их права на труд. Жизнь выявила односторонность подобного подхода, поскольку законодательно регламентирует обеспечение занятости, а создание условий для нее отступает на второй план. Так, в действующем законодательстве фактически отсутствуют нормы, регулирующие спрос на труд, не считая продекларированной обязанности работодателей предоставлять вакансии в службы занятости. Государство практически отдало им на откуп многие вопросы, касающиеся возможности и условий занятости. Так, сегодня они самостоятельно формируют требования к рабочей силе, нередко завышенные или даже дискриминационные, зачастую скрывают вакансии.

Для наведения порядка в этой сфере необходимо законодательно определить основы регулирования спроса на труд, включая определение критериев подбора персонала и ответственность работодателя за их использование. Причем важно обозначить как права и обязанности работодателей, так и обязательства государства.

Серьезный недостаток Закона о занятости в том, что заложенные в нем нормы социальной защиты безработных не только не по силам нашей депрессивной экономике, но и противоречат

206

принципу обеспечения мотивации к труду. Законодательство ставит некоторых безработных особенно высвобожденных, в более выгодное положение по сравнению со многими работающими. Средний размер пособия по безработице в первые шесть месяцев его получения лишь на 15% меньше средней зарплаты по заявленным в службу занятости вакансиям. А у безработных из числа высвобожденных граждан в первые три месяца пособие в полтора раза превышает среднюю зарплату. Ясно, что в таких условиях у значительной части безработных резко снижается мотивация к поиску работы.

В действующем законе слабо проработан дифференцированный подход к обеспечению занятости различных категорий граждан, в том числе нуждающихся в особой защите государства Соответствующие законодательные нормы носят декларативный характер. Представляется необходимым ввести в законодательство о занятости, ранее существовавшие нормы об обязательном квотировании рабочих мест (четко обозначить механизм их действия) для трудоустройства молодых людей без опыта работы, лиц, вернувшихся из мест заключения, возможно, для других категорий граждан, чья занятость не может быть обеспечена без законодательной поддержки государства.

Необходимость нового законодательства о занятости, опирающегося на новую концепцию, очевидна. Суть ее в следующем:

• объектом законодательного регулирования должна быть занятость в целом, а не сектор регистрируемой безработицы;
• ориентация на повышение эффективности занятости, равное внимание к спросу на труд и к его предложению;
• разделение законодательных полномочий федерального и регионального уровней и др.

Думается, нам нужен не один закон, а кодекс законов о занятости, охватывающий все ее сферы, определяющий формы участия и меру ответственности за решение проблем занятости всех причастных субъектов, и ставший "настольной книгой" не только для работников службы занятости.

Новое законодательство о занятости должно ориентироваться на перспективу. В него следует включить нормы длительного

207

действия, гибкие (с учетом ситуации на рынке труда) механизмы их реализации; предусмотреть периодический пересмотр сроков и размеров выплаты пособия по безработице, льгот для отдельных категорий незанятых, мер по стимулированию работодателей к созданию рабочих мест и активному содействию занятости отдельных групп граждан, нуждающихся в особой социальной поддержке, размеров страховых сборов в фонд занятости и др.

В состав законодательства о занятости целесообразно ввести следующие разделы:

1. Общие положения: юридическое определение занятости и ее регулирования, незанятости безработицы, их форм; понятие эффективной занятости; объекты и субъекты регулирования, функции субъектов регулирования занятости: государственной службы занятости, негосударственных бирж труда и организаций по содействию занятости населения.
2. Спрос на труд и законодательные основы его регулирования:
• определение рабочего места, система учета, сохранения, ликвидации, создания, замещения, использования рабочих мест, субъекты ее реализации;
• ответственность, права и гарантии государства и работодателей в части воспроизводства рабочих мест;
• служба занятости в системе воспроизводства рабочих мест, финансирование этой системы, ее информационное обеспечение, аттестация рабочих мест;
• обеспечение соответствия квалификационных характеристик персонала и рабочих мест;
• контроль за исполнением функций в системе регулирования спроса на труд с позиции повышения эффективности занятости населения.
3. Предложение на рынке труда и законодательные основы регулирования занятости:
• формы и субъекты предложения труда, регистрируемое и нерегистрируемое предложение;
• государственная политика, формы обеспечения и гарантии занятости субъектов предложения труда в соответствии со спросом;
• функции, взаимодействие, права и ответственность государств службы занятости, соответствующих органов и организаций в сфере регулирования предложения труда;
• права и ответственность работодателей и других субъектов рынка труда за прием и увольнение граждан;
• критерии дискриминации труда и ответственность сторон;
• высвобождение рабочей силы и его законодательное регулирование;
• информационное обеспечена движения рабочей силы по категориям предложениям и формам занятости;
• контроль за исполнением законодательства о занятости.

208

4. Обеспечение занятости регистрируемых безработных: в контексте действующего закона о занятости, материальная поддержка безработных и членов их семей, адресная социальная помощь. Воздействие на скрытую (теневую) занятость:
• понятие, формы; обеспечение заинтересованности работодателей в переводе скрытой занятости в открытую;
• ответственность работодателей за наем, оплату труда и использование рабочей силы в теневом секторе;
• контроль за соблюдением законодательства о труде и занятости;
• функции службы занятости в борьбе с теневой занятостью.
5. Правовые основы разработки и использования программного механизма обеспечения занятости: права, обязанности и ответственность участников программ, источники их финансирования, координация работы; контроль и оценка эффективности программ.
6. Подготовка персонала на производстве как форма повышения его конкурентоспособности: программы, источники и формы финансирования, права и ответственность, сертификация персонала.
7. Защита граждан, нуждающихся в особой социальной поддержке, путем реализации их права на труд:
• категории граждан;
• дифференцированный подход;
• квотирование и создание специализированных рабочих мест;
• функции, права и ответственность органов и организаций, обязанных заниматься их защитой;
• источники финансирования, координация и контроль.

209

8. Предупреждение массовой и сокращение длительной безработицы. Предельно допустимый уровень безработицы и меры по его снижению.

Разработка нового законодательства, видимо, дело будущего. Однако ряд вопросов требует решения в первоочередном порядке.

Речь идет о сохранении и создании рабочих мест. Естественно, кардинальные меры могут быть приняты только на уровне государственной политики, направленной на возрождение и развитие национальной экономики. Тем не менее нельзя умалять в этой связи роль служб занятости. Зачастую только она в состоянии реально помочь человеку, создавая конкретное рабочее место. Однако в законе о занятости соответствующая норма отсутствует, а приказ Федеральной службы занятости, которым сегодня руководствуются практические работники, - всего лишь ведомственный нормативный акт. Поэтому нужно законодательно обеспечить право органов службы занятости на проведение этой работы (на основе долевого участия). Очень важно определить и соответствующие финансовые источники.

Рассмотрим международные нормы, регламентирующие деятельность частных структур занятости.

В 1933 г. на семнадцатой сессии Международной Организации Труда в Женеве принята Конвенция № 34 о платных бюро найма, регламентирующая отношение государственных органов по отношению к негосударственным структурам занятости.

Под платным бюро занятости понималось "а) бюро найма, имеющие коммерческие цели, т.е. всякое лицо, общество, учреждение, агентство или другая организация, служащая посредником для устройства на работу работника или для обеспечения рабочей силой работодателя, с целью получения от такого работника или работодателя прямой или косвенной материальной выгоды; это определение не распространяется на газеты или другие издания, за исключением тех, единственная или основная цель которых заключается в том, чтобы действовать в качестве

210

посредника между работодателями и работниками; б) бюро найма, не имеющие коммерческих целей, т. е. службы найма любой компании, учреждения, агентства или любой другой организации, которые, не преследуя цели материальной выгоды, взимают с работодателя или с работника за указанные услуги вступительный или периодический взнос или любой другой сбор".¹

Платные бюро найма подлежали ликвидации в течение трехлетнего срока, со дня вступления данной Конвенции. Новые бюро найма, имеющие коммерческие цели не создавались, а в течение ликвидационного срока финансово-хозяйственная деятельность рассматриваемых бюро занятости подлежали строгому контролю со стороны органов исполнительной власти. Исключением были бюро найма, занимающиеся трудоустройством профессиональных групп, трудоустройство которых осуществлялось в особых условиях. Данные бюро занятости должны были иметь годовую лицензию, подлежали контролю компетентного органа власти и могли взимать сборы согласно тарифа, установленного и одобренного исполнительным органом власти.

В 1949 г. на Женевской конференции МОТ пересмотрела положения Конвенции № 34 и приняла новую Конвенцию № 96 от 08.06.49 г. о платных бюро по найму. В ней предусмотрено право выбора страны-участницы между ратификацией раздела положения о ликвидации платных бюро найма или регламентации деятельности данных бюро.²

В случае, если страна-участница МОТ принимает раздел о ликвидации платных бюро найма, Конвенцией № 96 вводятся следующие новые условия: "эта ликвидация не может иметь место до тех пор, пока не будет создана система государственных служб занятости"³, а "компетентный орган власти может установить различные сроки для ликвидации бюро, занимающихся устройством на работу различных категорий лиц"⁴. Деятельность платных бюро найма разрешалась лишь в части лиц, трудоустройство

211

которых в рамках государственной службы занятости было невозможным либо затруднительным. При установлении регламентации деятельности частных бюро государственные органы должны были консультироваться с соответствующими заинтересованными организациями работодателей и работников. В остальном деятельность частных бюро занятости должна была находиться под строгим контролем государственных органов власти путем: лицензирования их деятельности, жесткого контроля за величиной сборов (платных бюро).

Таким образом, МОТ рекомендовала странам-участницам минимизировать или ликвидировать искусственные барьеры на пути установления социально-трудовых отношений между работодателями и работниками посредством ликвидации частных бюро найма. Рекомендовалось создавать и развивать сеть государственных служб занятости доступных для всех категорий работников.¹

Конвенция № 181 "Частные Агентства Занятости", принятая МОТ в 1997 г., пересмотрела отношение к частным структурам занятости. Поэтому деятельность данных бюро необходимо рассматривать в свете этой новой важной международной трудовой нормы.

В последнее время страны переходной экономики Евразии проявляют повышенный интерес к данной Конвенции. В начале 1990-х гг. частные структуры занятости получили активное развитие. При этом не было разработанной юридической базы. А спрос со стороны работников определенной квалификации или организаций, нуждающихся в специфической рабочей силе на услуги данных агентств рос. Поэтому принятие МОТ Конвенции № 181 было своевременным явлением. Ряд стран, в том числе и Россия, пытаются разработать национальные регуляторы частных агентств занятости после принятия МОТ вышеуказанной Конвенции.

212

Конвенция 181 в частные структуры занятости вносит новые положения, а именно:

• расширяется сфера применения предыдущей Конвенции № 96 и включаются дополнительно к посредникам в трудоустройстве другие частные агентства, например, организации по предоставлению услуг по поиску работы и поставщики других прямых услуг на рынке труда с целью более полного реагирования на запросы современного гибкого рынка труда (ст. 1. Конвенции № 181);
• признается, что частные структуры занятости могут способствовать эффективному функционированию на рынке труда (Преамбула к Конвенции № 181);
• устанавливаются общие принципы регулирования трудоустройства и занятости частными структурами занятости для трудящихся, нанятых ими (ст. 2 - 12, Конвенция № 181); предусматривается, что следует принять меры на национальном уровне для обеспечения: адекватной защиты трудящихся, занятым поиском работы в частных структурах занятости или нанятых ими; адекватное распределение ответственности между частными структурами занятости и предприятиями-клиентами в отношении защиты работников, нанятых агентствами по временному трудоустройству; механизма рассмотрения и расследования жалоб, заявленных нарушений и порочной практики частных бюро;
• поощряется сотрудничество между частными и государственными структурами занятости с целью обеспечения лучшего функционирования рынка труда; за государственными органами остаются вопросы формулирования политики на рынке труда и использования средств (а также их контроля), выделяемых на эти цели (ст. 13, Конвенция № 181).

Странам-участницам оставляется право свободы выбора применять данную Конвенцию в своих собственных национальных условиях. Конвенцией рекомендуется странам находить компромисс между интересами работников и работодателей, заинтересованных в гибких процедурах найма.

213

В Конвенции защита трудящихся включает:

• свободу ассоциации и коллективных переговоров;
• минимальную заработную плату и законодательство о рабочем времени;
• охрану здоровья на рабочем месте и другие условия труда;
• выплату пособий по социальной защите и компенсации вследствие несчастных случаев или заболеваний на рабочем месте;
• доступ к системе подготовки кадров;
• защиту материнства и отцовства и выплату соответствующих пособий;
• выплату компенсаций в случае банкротства предприятия и защиту прав работников.

По Конвенции, государственные органы власти самостоятельно принимают решение относительно распределения ответственности за выполнение вышеперечисленных обязанностей между предприятием-получателем и частным агентством занятости.

Между государственными и частными структурами занятости существуют значительные различия. Государственным службам занятости вменена обязанность по реализации политики занятости, социально-психологической и материальной поддержке безработных, быть общественной биржей труда и осуществлять мониторинг общей ситуации на рынке труда. Процветание частных структур занятости объясняется возросшей потребностью в услугах государственной службы занятости, которая не смогла удовлетворить все заявки быстро меняющегося рынка. Специфические потребности стали удовлетворяться частными провайдерами услуг занятости.

В странах ЕЭС волна признаний частных агентств занятости пришлась на период 1989 - 1995 гг. Они были разрешены даже в странах, где были запрещены в течение продолжительного времени (например, в Италии запрет действовал с 1931 г.).

Государственные и частные структуры занятости взаимодополняют друг друга, содействуя общей общественной цели - содействую полной, свободно избранной и эффективной занятости. Вопросы сотрудничества и взаимодействия данных структур

214

имеет исключительно важное значение. Но в настоящее время отсутствует информация в отношении частных структур занятости, позволяющая провести полный и объективный анализ взаимодействия государственных и частных агентств занятости.

Однако мировой опыт позволяет сделать предварительные выводы относительно взаимодополняемости рассматриваемых структур. Так, агентства по лизингу персонала позволяет эффективнее и полнее использовать предпринимателям производственные мощности на основе гибких и временных форм занятости. Ввиду сравнительной эффективности частных структур занятости между ними и государственными службами занятости получили развитие различные формы партнерства: выдача контрактов, проведение тендеров по исполнению целевых программ по организации трудоустройства различных категорий населения, в том числе так называемых уязвимых. В то же время во взаимоотношениях государственных служб и частных бюро по найму остаются нерешенные проблемы, например, информация по поводу отдельных категорий вакансий, которую агентства не показывают.

МОТ считает, что взаимодополняющий характер действий государственных и частных структур занятости должен поощряться. Степень участия частных организаций в процессе поиска работы для безработных и их дальнейшее трудоустройство должны регулироваться государством, особенно в отношении социально уязвимых категорий населения. МОТ не соглашается с превалирующей ролью государственных либо частных структур занятости на рынке труда и не ограничивает развитие какой-либо одной службы.

Другой важный документ, регламентирующий основные права граждан в сфере занятости и трудоустройства - Конституция РФ. Ст.37 Конституции устанавливает, что каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также право на защиту от безработицы. Согласно ст.7 государство обязуется гарантировать гражданам наиболее эффективное осуществление указанных прав, являясь социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

215

Основные направления государственной политики занятости РФ в сфере содействия занятости населения и трудоустройства перечислены в Законе РФ "О занятости населения в Российской Федерации" от 19.04.1991 г., с последующими изменениями и дополнениями. Государство проводит политику содействия реализации прав граждан, нацеленную на полную, продуктивную и свободно избранную занятость. В частности, государственная политика направлена на развитие трудовых ресурсов, обеспечение равных возможностей всем гражданам в осуществлении права на добровольный труд в сочетании с разработкой специальных мероприятий, способствующих обеспечению занятости категорий лиц, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы.

Анализ действующего российского законодательства, регулирующего отношения в сфере занятости и трудоустройства, позволяет сделать вывод об отсутствии эффективного механизма правового регулирования в данной сфере.

В сфере занятости и трудоустройства в РФ существует целый ряд проблем: безработица и ее различные формы проявления, неформальные трудовые отношения в сфере занятости, снижение уровня гарантий прав трудящихся, трудности с трудоустройством граждан, особо нуждающихся в повышенной социальной защите, рост миграции (нелегальной).

Особую актуальность в России приобретает закрепление гарантий прав граждан в сфере трудоустройства в связи с деятельностью негосударственных структур занятости. Складывающиеся общественные отношения с участием частных агентств занятости не урегулированы в достаточной степени законодательством. Необходимость такого вмешательства трудового права в данную сферу общественных отношений объективно существует. Так, большинством агентств применяются различные тесты при отборе персонала, требования к проведению которых не установлены законодательством. Мировой опыт показывает, что существуют специальные правовые нормы, регламентирующие использование тестов как работодателями, так и частными службами занятости. Например, Германское гражданское уложение практически запрещает сообщать о вакансиях только для мужчин или женщин

216

(подобные требования нередко предъявляются российскими негосударственными агентствами). Другая проблема - практика временного трудоустройства - также обойдена вниманием российского законодательства. Речь идет о так называемых "треугольных" (лизинговых) отношениях, одной из сторон которых выступает агентство по найму, предоставляющее работу лицу, заключившего трудовой договор с агентством, а не непосредственно с организацией-работодателем. И хотя практика лизинга персонала не получила пока особого распространения в России, мнение работников кадровых агентств о том, что лизинг персонала одна из прибыльных практик частных структур занятости, высказывалось не однократно в специализированных средствах массовой информации и проводимых конференциях и семинарах. Следовательно, проблема правового обеспечения и защиты социально-трудовых прав работающих на условиях временного трудоустройства, в скором времени остро встанет в России.

Учитывая вышесказанное можно оценить способность складывающегося в России рынка труда к саморегуляции как незначительную. Сохраняется объективная необходимость в использовании элементов государственного регулирования, особенно организационно-правовых, направленного на решение различных проблем занятости и трудоустройства. Особое место в решении данных вопросов должно отводиться трудовому праву. Одним из направлений реформирования трудового права должно быть признано создание системы обеспечения реальной возможности граждан трудиться в целях реализации прав человека в. сфере труда. Отношения трудоустройства в определенной степени включаются в предмет отрасли трудового права. Поэтому вопросы занятости и трудоустройства должны быть включены в Трудовой кодекс Российской Федерации.

Анализ структуры и содержания Закона "О занятости населения в Российской Федерации" показывает, что большая его часть посвящена вопросам гарантии социальной поддержки безработных (выплате пособий по безработице, стипендий на период переобучения по направлению служб занятости и т.д.). Но основные права граждан в сфере трудоустройства не конкретизированы,

217

а принципы правового регулирования занятости и трудоустройства не систематизированы.

Как справедливо отмечалось в юридической литературе, российский Закон о занятости в большинстве его норм обязательственный акт, и по своей логике его точное определение - Закон о государственных гарантиях населению в сфере занятости.

Основополагающие принципы правового регулирования отношений в сфере занятости и трудоустройства практически не закреплены и в действующем трудовом кодексе РФ. Так, в ТК правовое регулирование трудоустройства представлено в виде перечисления гарантий при приеме на работу, запрещения необоснованных отказов, гарантий реализации права на труд, которые в большей степени касаются высвобождаемых работников.

Таким образом, как и нормы Закона о занятости, нормы действующего ТК РФ нуждаются в уточнении.

Помимо рассмотренных законодательных актов, в рассматриваемой сфере действует множество нормативных актов различного уровня, не систематизированных и в некоторой части противоречащих друг другу. Это приводит к неоднозначному толкованию весьма существенных понятий, например, право граждан на трудоустройство, способы содействия (обеспечения) занятости; а также к нечеткости в определении правового статуса субъектов правоотношений. Последнее обстоятельство касается трудоустройства определенных категорий граждан, так как указанная группа лиц по-разному называется в различных нормативных актах, что приводит к сложности предоставления им услуг по трудоустройству в приоритетном порядке.

Анализ нормативно-правовых актов подзаконного уровня приводит к выводу о несовершенстве законодательной базы в сфере занятости и трудоустройства и предопределяет приоритетный способ ее совершенствования, а именно: систематизация нормативной базы и четкое определение основных понятий и категорий.

Отмечая недостатки правового регулирования, можно прийти к выводу об обогащении Трудового кодекса специальным разделом, посвященным вопросам трудоустройства и занятости населения.

218